3. Виды толкования международных договоров по субъектам, толкующим договор

От принципов толкования нужно отличать виды, а также способы, или приемы, толкования.

Виды толкования определяются органом субъекта международного права, который толкует международный договор. Главными субъектами толкования международных договоров являются государства. Ими могут быть также нации, ведущие борьбу за независимость, и международные организации, применяющие договор. Все эти субъекты, толкуя договор, действуют через свои органы. В зависимости от этого различают следующие виды толкования:

1) Внутригосударственное толкование это толкование, даваемое органами одного из государств, заключивших данный договор. Поскольку этот вид толкования является односторонним актом, оно не обязательно для других участников договора, а имеет силу лишь для данного государства.

Вопрос о том, какие именно органы государства уполномочены на толкование международных договоров, определяется внутригосударственным правом. Это могут быть министерство иностранных дел и другие дипломатические органы, а также судебные и административные органы. В соответствии с этим можно различать дипломатическое, судебное или иное внутригосударственное толкование. Такое толкование может даваться и высшими органами государственной власти и управления (парламентом, правительством и т.д.).

Неправильное истолкование судом международного договора, наносящее ущерб интересам государства-контрагента, может явиться основанием ответственности государства по общим нормам международного права об ответственности государства за действия его органов. При этом государство не может ссылаться на принцип независимости суда, даже если этот принцип установлен конституцией этого государства.

2) Близко к внутригосударственному толкованию примыкают так называемые толковательные декларации и заявления, которые государства делают при подписании, утверждении, принятии, ратификации или присоединении к международному договору. Как и в случае внутригосударственного толкования, здесь выражается воля одного из участников международного договора. Но в отличие от внутригосударственного толкования оно формируется с ведома других участников договора, будучи сделанным в специальной декларации, прилагаемой к международному договору. Поэтому если сделавшее такое толковательное заявление государство будет поступать сообразно с последним, то это его поведение не может рассматриваться как нарушение международного договора, поскольку это заявление не встретило возражений других его участников.

В международной договорной практике часто встречаются толковательные декларации. К ним можно отнести заявление Советского правительства при присоединении к пакту Бриана - Келлога 1928 года, содержащее критику существенных недостатков этого пакта, в частности неопределенность термина "война как орудие национальной политики". Советское правительство полагает, говорилось, в частности, в этом заявлении, что "должна быть воспрещена всяческая международная война, как в качестве орудия так называемой "национальной политики", так и служащая другим целям (например, целям подавления освободительных движений и т.п.)". Далее в этом же заявлении было дано толкование понятия мирных и немирных средств решения международных споров. "Советское правительство в связи с этим считает, что к числу немирных средств, запрещаемых пактом, должны быть отнесены и такие, как отказ от восстановления мирных нормальных отношений или разрыв этих отношений между народами, каковые действия, означая устранение мирных способов разрешения споров, обостряют отношения и способствуют созданию атмосферы, благоприятствующей возникновению войны"*(141).

Руководствуясь интересами безопасности народов в различных районах мира, СССР в мае 1978 года подписал дополнительный протокол II к Договору о запрещении ядерного оружия в Латинской Америке (договор Тлателолко). При подписании протокола Советский Союз сделал важное заявление, в котором было сформулировано понимание и отношение СССР к ряду статей договора и протокола, направленное на укрепление режима безъядерной зоны в этом регионе*(142).

К толковательным декларациям можно отнести заявление Ирана при подписании Конвенции об открытом море 1958 года: "Что касается слов "никакое государство не вправе претендовать на подчинение какой-либо части его своему суверенитету", то подразумевается, что это запрещение не применяется к континентальному шельфу, режим которого регламентируется ст. 2 Конвенции о континентальном шельфе"*(143).

Как уже отмечалось, толковательные декларации не могут быть отнесены к оговоркам, поскольку путем одностороннего толкования нельзя изменить положения международного договора. Поэтому толковательные декларации государства вправе делать даже тогда, когда оговорки запрещены данным международным договором.

Хотя внутригосударственное толкование и толковательные декларации представляют односторонние действия государств, они должны осуществляться в соответствии с основными принципами международного права, так как эти действия касаются международных договоров и, следовательно, прав и интересов других государств. Если они находятся в противоречии с международным правом, то такое толкование будет противоправным и, следовательно, недействительным.

Именно такой противоправный характер носит толкование западногерманской стороной договора между СССР и ФРГ от 12 августа 1970 г. Как известно, сердцевину этого договора составляют обязательства сторон по коренному вопросу европейской безопасности - уважению существующих государственных границ в Европе, недопустимость выдвижения каких-либо территориальных притязаний к государствам. Это ясно зафиксировано в тексте договора.

Между тем органы и официальные лица ФРГ нередко "толкуют" этот договор превратно, как "модус вивенди" - временное соглашение, оставляющее открытым вопрос о границах. По мнению западногерманской стороны, Московский договор якобы "не создает правовой основы для ныне существующих границ", не запрещает ФРГ добиваться силой "воссоединения" Германии за счет ГДР и даже не упраздняет "германский рейх в границах 1937 года". Подобное "толкование" было предпринято во время подписания договора 12 августа 1972 г. в так называемом письме "о немецком единстве" и во время обсуждения вопроса о его ратификации бундестагом ФРГ 17 мая 1972 г. - в специальной резолюции. Это толкование находилось в противоречии с основными принципами международного права, такими как уважение суверенитета и территориальной целостности государств, неприменение силы в отношениях между государствами и др., а также с принципами толкования: добросовестность, эффективность, толкование в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора. Поэтому такое "толкование" было обоснованно расценено советскими юристами как противоправное*(144). Путем этого толкования ФРГ сделала попытку расширить контекст Московского договора, связав с ним упомянутые односторонние акты (письмо и резолюцию) как якобы имеющие обязательную силу и подлежащие учету при выполнении договора. Конечно, такая попытка с самого начала была юридически ничтожна.

Не говоря уже о противоправности упомянутых актов, они носят сугубо односторонний характер, не входят в текст договора и поэтому не имеют обязательной силы для другой стороны. Советский Союз не только не давал своего согласия на письмо и резолюцию в качестве документов, находящихся в связи с договором, но, более того, резко выступил против попыток ФРГ подключить их к документам, сопровождающим договор. Ввиду их односторонности и противоправности эти действия ФРГ не могут, однако, снизить значение текста Московского договора, тем более изменить его содержание и нормативное действие во времени и пространстве.

3) Аутентичное толкование. Этот вид толкования занимает особое место среди способов толкования международных договоров. Причина заключается в том, что это единственный вид толкования, которое основывается на соглашении государств - участников договора. Как справедливо замечает в своей работе, посвященной аутентичному толкованию международных договоров, румынский юрист И. Войку, в аутентичном толковании осуществляются присущие международным соглашениям принципы равноправия сторон и строгого уважения суверенитета государств*(145).

Аутентичное толкование обладает наибольшим эффектом и наибольшей юридической силой. Будучи основанным на соглашении сторон, оно является обязательным для участников договора и не может быть изменено одним из них без согласия другого. Если в толковании международного (многостороннего) договора участвовало только несколько государств - участников договора, то такое толкование обязательно только для них, при условии что иное не предусмотрено в самом договоре. Поскольку аутентичное толкование договора происходит на основе соглашения сторон, то такое толкование может вносить и изменения в договор и даже переходить в новацию договора, то есть в заключение нового договора взамен прежнего. Это единственный случай, когда толкование может изменять международный договор.

В международных, главным образом многосторонних, договорах послевоенного времени широкое распространение получила практика включения специальных статей, в которых дается определение употребляемых в договоре терминов. Например, в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года содержится целый ряд договорных терминов, таких как "договор", "участник договора", "договаривающееся государство", "третье государство", "ратификация", "утверждение" и др. В Конвенции ООН по морскому праву 1982 года даются определения таких терминов, как "район морского дна", "орган по морскому дну", "загрязнение морской среды" и др. Некоторые юристы называют это особым, автономным, видом аутентичного толкования*(146). Другие с этим не согласны, обоснованно, на наш взгляд, считая, что толкование международного договора сторонами имеет место в случае возникновения разногласий о смысле тех или иных положений договора и направлено на устранение этих разногласий. Поэтому включение в договор специальной статьи "Употребление терминов", в которой заранее раскрывается их содержание, не будет их толкованием. Такого рода определения имеют цель предупредить возможность возникновения разногласий и, по существу, являются легальными дефинициями, а не соглашениями о толковании в собственном смысле*(147). Эти определения сами не гарантированы от разногласий и, следовательно, также могут быть объектом толкования.

Аутентичное толкование может применяться как к двусторонним, так и к многосторонним договорам. В случае многостороннего договора в его толковании могут участвовать не все государства, а только некоторые из них, для которых толкование и будет аутентичным. Такое толкование иногда называют "отдельным толкованием". Конечно, такое толкование не желательно, так как при нем могут возникнуть несколько "отдельных толкований", в результате чего многостороннему договору может быть придано два и даже более смыслов. Нормальным является аутентичное толкование по соглашению всех участников международного договора. Именно такое толкование обладает наибольшим авторитетом и является обязательным для всех участников договора. "Отдельное толкование" обязательно только для тех из них, которые принимали в нем участие, и не связывает остальных контрагентов данного договора, которые в выработке "отдельного толкования" не участвовали.

В связи с тем что в многосторонних договорах принимает теперь участие большое число государств, что затрудняет выработку общего аутентичного толкования, в таких договорах устанавливаются специальные правила толкования, которые предоставляют право определенному числу государств - участников данного договора давать обязательное толкование для всех участников этого договора.

Например, в Конвенции о режиме судоходства на Дунае 1948 года говорится, что любой спор о ее применении и толковании, не решенный путем прямых переговоров, передается на разрешение согласительной комиссии, состоящей из представителей от каждой из спорящих сторон и одного - от государства, не участвующего в споре. Решение этой комиссии является окончательным и обязательным (ст. 45).

В других договорах предусматривается, что, в случае если не достигнуто соглашение о толковании путем переговоров, спор передается на рассмотрение постоянно действующего арбитража или Международного Суда ООН, решения которых, как известно, также являются обязательными.

Во всех этих случаях обязательность толкования также основывается на общем согласии государств, которое заранее дано ими при заключении международного договора.

Аутентичное толкование международного договора может быть воплощено в различные формы: специальный договор или дополнительный протокол, обмен нотами и т.п. Необязательно, чтобы форма дополнительного соглашения о толковании была такой же, как и толкуемый договор. Так, в разъяснение договоров 1925 года между СССР и Германией в 1928 году был заключен специальный протокол, в котором, в частности, указывалось, как должна пониматься ст. 2 добавления к ст. 16-18 Соглашения о поселении 1925 года, посвященным порядку страхования транспортируемых товаров*(148).

Иногда государства, заключая договор, указывают заранее, как не должен толковаться данный договор. Например, в обмене нотами между СССР и США от 4 августа 1937 г. о торговых взаимоотношениях указывалось, что "ничто в настоящем соглашении не может быть истолковано как препятствующее принятию мер, воспрещающих или ограничивающих вывоз или ввоз золота или серебра"*(149).

В рассмотренных случаях аутентичное толкование, несмотря на его различные формы (протокол, обмен нотами и т.п.), имеет явно выраженную договорную форму соглашения государств. Иначе говоря, международный договор толковался здесь при помощи другого международного договора.

Встает вопрос: может ли международный договор аутентично толковаться молчаливо? Может ли такое толкование вытекать из одинакового применения и выполнения договора его сторонами? Иногда такое толкование называют молчаливым, или квазиаутентичным, толкованием (Ш. Руссо, А.Д. Макнейр, Г. Аксиоли и др.).

Ответ зависит от решения вопроса о том, может ли в таком случае возникать молчаливое соглашение о том или ином понимании договорных статей, обязательное для всех участников международного договора. Некоторые юристы отрицают такую возможность. И.С. Перетерский, например, считал, что "в данном случае невозможно говорить о каком-либо "соглашении сторон": совершенно очевидно, что суд одной стороны, давая толкование договору, делает это самостоятельно, не имея в виду заключения в связи с этим "соглашения двух государств". Если бы мы стали на путь "конструирования" наличия соглашения государств при одинаковом толковании договора их органами, то мы пришли бы к совершенно неприемлемому выводу, что однажды данное каким-либо органом государства толкование (совпавшее с толкованием, которое было дано органом другого государства) являлось бы, безусловно, обязательным для всех (даже высших) органов этого государства, так как якобы уже имеется соглашение государств по этому вопросу". И.С. Перетерский считал, что, если органы государств-контрагентов одинаково толкуют данный договор, это может являться обстоятельством, облегчающим взаимопонимание государств-контрагентов по вопросам применения данного договора*(150).

Венская конвенция о праве международных договоров, однако, пошла дальше. Она предусмотрела в ст. 31, что кроме текста договора, который, как говорилось, имеет решающее значение, при толковании учитывается и "последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования". Таким образом, Венская конвенция допускает возможность молчаливого толкования международного договора без формального заключения на этот счет дополнительных договоров, если практика его применения приведет к возникновению молчаливого соглашения. Но аутентичным, то есть обязательным для всех участников договора, такое толкование будет лишь тогда, когда это молчаливое соглашение приведет к образованию международно-правового обычая как общепризнанной нормы. Но и в этом случае такое молчаливое толкование не может, на наш взгляд, вести, в отличие от договорных, явно выраженных форм аутентичного толкования, к изменению содержания международного договора*(151).

4) Международное толкование - это толкование договора международными органами, предусмотренными государствами в самом международном договоре или уполномоченными ими впоследствии, когда спор о толковании возник, разрешить этот спор. Такими органами могут быть специально создаваемые комиссии или международный суд (арбитраж). В первом случае говорят о международном административном толковании, во втором - о международном судебном толковании.

К международному толкованию обычно прибегают в тех случаях, когда государства - участники договора путем непосредственных переговоров не могут достичь соглашения о смысле того или иного положения международного договора.

Постановления о судебном, арбитражном и ином толковании встречаются как в двусторонних, так и в многосторонних договорах. Например, в советско-румынском соглашении о специальной речной администрации в низовьях Дуная от 5 декабря 1953 г. предусматривается, что любой спор между сторонами относительно применения и толкования этого соглашения передастся на решение согласительной комиссии, решения которой окончательны и обязательны для сторон (ст. 21).

В многосторонних договорах по специальным вопросам часто предусматриваются органы, которые вправе давать им обязательное толкование. Например, во Всемирной почтовой конвенции предусмотрен арбитраж на случай разногласий между участниками, касающихся толкования конвенции и других относящихся к ней актов.

Арбитраж предусмотрен в международной конвенции по электросвязи, конвенции о наркотических средствах и в других многосторонних конвенциях по специальным вопросам, в которых участвует СССР. В ряде случаев, как, например, в уставе ВОЗ, предусматривается передача спора о толковании в Международный Суд ООН или арбитраж, а иногда - посреднику, назначенному председателем Международного Суда, как в случае споров относительно толкования конвенции о Всемирной метеорологической организации*(152).

Во всех этих случаях толкование, данное международному договору судебным, арбитражным или иным органом, является обязательным, однако, лишь для тех участников договора, которые обратились к этому органу за таким толкованием, и не обязательно для других государств, если только они заранее не дали своего согласия в договоре на обязательность для них такого толкования.

В соответствии со ст. 36 Статута Международного Суда ООН государства - его участники в любое время могут признать обязательную юрисдикцию Международного Суда по всем правовым вопросам, в том числе по толкованию международного договора. Если они это сделали, то передача спора о толковании не требует никакого особого соглашения спорящих сторон, и решение Международного Суда о толковании будет для них обязательным. Некоторые государства сделали такие заявления о признании обязательной юрисдикции Международного Суда ООН в отношении толкования любых международных договоров. Но большинство государств этого не сделали. Следовательно, споры о толковании международных договоров не могут в этом случае быть предметом рассмотрения в Международном Суде без согласия этих государств.

Статут Международного Суда (ст. 65) предусматривает также право Суда давать консультативные заключения относительно любого юридического вопроса по запросу любого учреждения, уполномоченного делать такие запросы Уставом ООН или согласно Уставу.

В этой связи в международной практике не раз вставал вопрос о порядке толкования Устава ООН. Как известно, Устав ООН не предусматривает порядка его обязательного толкования. Попытки буржуазных юристов обосновать компетенцию Международного Суда ООН в толковании Устава, которое обязательно якобы для других органов ООН и государств-членов, лишены юридической базы в Уставе.

При рассмотрении данного вопроса на Сан-Францисской конференции во втором комитете четвертой комиссии было принято следующее положение: "Совершенно понятно, что если толкование, данное любым органом Организации или Комитетом юристов, не является общепринятым, то оно не будет иметь обязательной силы"*(153).

Толкуют Устав ООН те органы ООН и те государства, которые его применяют. Понятно, что в числе этих органов может быть и Международный Суд. Однако консультативные заключения Международного Суда не являются обязательными ни для органов ООН, ни для государств - членов ООН. Единственным случаем обязательного толкования Устава ООН является толкование, единодушно даваемое государствами - членами ООН и воплощенное в соответствующей резолюции Генеральной Ассамблеи. Такие резолюции обладают обязательной силой для государств - членов ООН и представляют, по существу, особую форму аутентичного толкования международного договора.

Сложная система средств улаживания споров о толковании и применении предусмотрена в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Кроме общих положений о том, что эти споры должны разрешаться мирным путем в соответствии со ст. 33 Устава ООН, в конвенции предусмотрены согласительная процедура, передача споров в Международный Суд, арбитраж, специальный арбитраж и Международный трибунал по морскому праву. При подписании, ратификации или присоединении к конвенции государство может посредством письменного заявления выбрать одно или более из этих средств для урегулирования споров, касающихся толкования или применения конвенции. За исключением согласительной процедуры, решения этих органов являются обязательными для сторон в споре в отношении данного спора. В ходе разбирательства в Международном трибунале по морскому праву, в случае возникновения спора о толковании или применении конвенции, любое государство - ее участник имеет право вступить в дело, и если оно воспользуется этим правом, то толкование, содержащееся в решении трибунала, будет равным образом обязательным и для него.

5) Неофициальное толкование. К этому виду толкования относится толкование, которое дается юристами, историками права, журналистами, общественными организациями и деятелями. Сюда же относится доктринальное толкование, даваемое в научных трудах по международному праву.

Доктринальное толкование различных международных договоров дано в многочисленных трудах советских юристов и историков.

Неофициальное толкование необязательно, но оно может сыграть большую роль в правильном применении международного договора, особенно если дается признанными авторитетами в области международного права.