3. Согласительная природа международных договоров с участием международных организаций

Международный договор есть соглашение субъектов международного права. В этом смысле международные договоры, в которых участвуют международные организации, не отличаются от договоров между другими субъектами международного права*(487), прежде всего между государствами. И те и другие носят согласительный характер, и в тех и в других выражается согласованная воля международно-правовых субъектов. Тем не менее международные договоры с участием международных организаций отличаются по своему волевому содержанию от межгосударственных договоров. Дело в том, что характер выражаемой в тех и других согласованной воли не одинаков. В договорах между государствами соглашение всегда является результатом согласования суверенных воль во многих случаях классово неоднородных, порой разнотипных государств как субъектов международного права.

В договорах с участием международных организаций суверенная воля может проявляться или только с одной стороны (когда в договоре участвуют государство или группа государств), или вообще отсутствовать (когда в договоре участвуют только международные организации), поскольку, как известно, международные организации суверенитетом не обладают и, следовательно, не могут обладать суверенной волей.

Как нами отмечалось, воля международной организации в международном договоре, так же как и воля государства, носит классовый характер, но в отличие от воли государства она не является суверенной, будучи сама результатом согласования воль всех или большинства государств - членов международной организации. Поэтому соглашения, которые заключают международные организации с государствами и между собой, представляют более сложные переплетения классово-государственных воль. В то же время воля международной организации носит относительно самостоятельный характер. Отрицать это - значит отрицать международную правосубъектность международных организаций.

Воля международной организации не является простой суммой отдельных воль государств - ее членов, а представляет собой новое качество, собственную, самостоятельную, пусть относительно, но волю именно данной международной организации, без которой она не была бы субъектом международного права.

Воля международной организации, как и сами международные организации, является вторичной, производной от воли государств. Она формируется государствами в процессе их борьбы или сотрудничества в различных органах международной организации и выражается в актах этих органов, которые одновременно являются актами данной международной организации, выражающими ее волю.

Международная организация выступает в качестве субъекта международного права в целом, как таковая, а действует она через свои органы. Но отдельные органы ее не обладают международной правосубъектностью и собственной волей. Воля международной организации есть итог согласования воль государств-членов, выраженный в актах ее органов. Здесь также не происходит слияния воль государств - членов, а имеет место их согласование, и эта воля существует параллельно с волей государств, а не над ними. Государства и в международной организации остаются суверенными субъектами международного права со своей волей.

По своему классовому содержанию воля международной организации также может носить сложный характер, что определяется классовым типом государств-членов. Таковы универсальные международные организации, в которых участвуют государства различных социальных систем. Но даже если в международной организации участвуют государства одного классового типа, соглашения их с государствами или с другими международными организациями могут иметь сложный классовый характер, если их контрагенты будут классово иными. Таковы соглашения, которые заключались социалистическими международными организациями с капиталистическими государствами или с универсальными и другими межсистемными международными организациями, например соглашение Совета Экономической Взаимопомощи с Финляндией о сотрудничестве от 16 мая 1973 г., соглашения СЭВ о сотрудничестве с МАГАТЭ 1975 года, с ВОЗ 1978 года и др.*(488)

Только в тех случаях, когда международные организации и их контрагенты по международному договору (государства или международные организации) являются классово однородными, соглашение в таком договоре носит однотипный в классовом отношении характер. Таковы соглашение СЭВ с правительством СССР 1961 года об урегулировании вопросов, связанных с месторасположением в СССР учреждений СЭВ, соглашение 1964 года между СЭВ и правительством Югославии об участии СФРЮ в работе органов СЭВ, соглашения (протоколы) СЭВ с МИБ, МВЭС, ОСЖД и другими социалистическими международными организациями. Все эти договоры относятся к международным договорам социалистического типа. Здесь нет антагонистического столкновения классово противоположных воль, а имеет место согласование воль, для которого характерно политическое единство социалистических стран.

Однако это единство не должно пониматься как возникновение некой общей, одной воли, стоящей над государствами социалистического содружества, в заключаемых ими международных договорах с участием социалистических международных организаций, ибо каждое социалистическое государство остается суверенным субъектом международного права, выражающим волю своего народа. В процессе своего сотрудничества, включая экономическую интеграцию, социалистические государства не только сохраняют, но упрочивают свой суверенитет как в отношениях между собой, так и в своих международных организациях, заключая с ними международные договоры.

Итак, международные договоры, в которых участвуют международные организации, независимо от их классово-исторического типа, всегда выражают согласованные воли их субъектов. Однако в отличие от договоров между государствами, где эти воли суверенны и потому юридически равнозначны, в договорах государств с участием международных организаций эти воли неравнозначны, ибо здесь, с одной стороны, выражается суверенная, первичная воля, в то время как, с другой стороны, - несуверенная, вторичная воля.

Суверенная воля государств как первичная носит неограниченный по содержанию, универсальный характер. Несуверенная воля международных организаций как результат творчества государств имеет ограниченный, специальный характер: волеизъявление международной организации должно строго соответствовать компетенции, установленной государствами в правилах организации, прежде всего в ее уставе*(489). В противном случае ее волеизъявление будет юридически недействительным и не приведет к действительному соглашению в международном договоре.

Юридическая неравнозначность воль государств и международных организаций, однако, не означает, что при заключении конкретного международного договора воли этих субъектов, как и сами субъекты, не могут признаваться равноправными. Чаще всего так оно и происходит. Иногда это указывается в самом договоре, как, например, в соглашении 1964 года между СЭВ и СФРЮ об ее участии в работе органов СЭВ, где в числе принципов их взаимоотношений в преамбуле назван принцип полного равноправия. В противном случае международный договор будет неравноправным, что несовместимо с международным правом.

Принцип равноправия, таким образом, должен соблюдаться и в договорах с участием международных организаций. Но это не меняет существа рассматриваемого вопроса о воле международной организации при заключении международных договоров.

Международная организация, пока она остается несуверенным образованием, не обладающим собственным реальным аппаратом власти для проведения в жизнь своей воли, не может осуществлять и действенную власть в отношении суверенных государств, на что справедливо указывает Г.М. Вельяминов*(490).

Юридическая неравнозначность воль государств и международных организаций обусловливает их неодинаковую роль в процессе создания норм общего международного права, в том числе путем заключения международных договоров.

Только суверенная воля, то есть воля государств, может творить правовые нормы. Поскольку же существование суверенных государств является исторической закономерностью нашей эпохи, постольку, как писал Г.И. Тункин, "основой юридической обязательности норм международного права является и может быть только соглашение между этими суверенными государствами". Поэтому, он считает, "нет никаких оснований полагать, что международные организации могут превратиться в подобие государственной власти и будут выполнять те же... функции в создании и обеспечении соблюдения норм международного права, какие выполняют органы государственной власти в отношении национального права"*(491). С нашей точки зрения, это положение остается верным и теперь.

Таким образом, международные организации, не обладая суверенной волей, не способны создавать нормы общего международного права без участия и помощи государств, в том числе и прежде всего императивных норм jus cogens. Поэтому договоры, заключаемые международными организациями между собой, не являются источниками общего международного права. Содержащиеся в них нормы носят вторичный характер и обязательны только для заключивших договор международных организаций, но не для государств, даже их членов, непосредственно.

Несколько иначе обстоит дело с договорами между международными организациями и государствами. Так как в этих договорах участвуют суверенные государства, то они могут вести к образованию международно-правовых норм, обязательных непосредственно для этих государств, то есть быть источником общего международного права. Этот вывод подтверждается содержанием подобных международных договоров. Так, например, соглашение между ООН и правительством США от 26 июня 1947 г. относительно местопребывания центральных учреждений ООН, временное соглашение о привилегиях и иммунитетах ООН между ООН и Швейцарией от 1 июня 1946 г., подобные соглашения специализированных учреждений ООН с правительствами Австрии, Франции, Канады, Голландии и т.д. содержат важные международно-правовые нормы, устанавливающие правовой статус территорий, занимаемых учреждениями международных организаций, их иммунитет от местных властей, иммунитет должностных лиц этих организаций и другие нормы общего международного права (об этом см. ниже).

Таким образом, в системе международных договоров с участием международных организаций, в зависимости от субъектов и выраженной ими согласованной воли в договорах, следует различать две их разновидности: договоры государств с международными организациями и договоры между международными организациями. Определенные различия в характере их согласительной природы, неравнозначность выражаемых в них воль субъектов не должны упускаться из виду ни в теории, ни на практике. Как мы видели, эти различия в определенной мере, хотя и не полностью, были учтены при кодификации права международных договоров с участием международных организаций.