2. Полномочия или специальные полномочия?

В ст. 7 проекта статей о праве договоров с участием международных организаций, принятого XXXIV сессией Комиссии международного права в 1982 году, употреблялись два термина: "полномочия" (full powers) - для договоров, заключаемых государствами, и "специальные полномочия" (powers) - для договоров, заключаемых международными организациями. В то время как термин "полномочия" повторял определение, данное в п. с ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, термин "специальные полномочия" был новым.

"Специальные полномочия", согласно определению проекта (ст. 2, п. c-bis), означали "документ, который исходит от компетентного органа международной организации и посредством которого одно или несколько лиц назначаются представлять эту организацию в целях ведения переговоров, принятия текста договора или установления его аутентичности, выражения согласия этой организации на обязательность для нее договора или совершения любого другого акта, относящегося к договору"*(518).

Некоторые считают недостатком, что в конвенции не указывается, кем конкретно выдаются полномочия на заключение международного договора представителю международной организации (высшим должностным лицом или исполнительным органом) и каким требованиям они должны отвечать. Однако едва ли это следует делать: слишком многообразно внутреннее право международных организаций, и его унификация в настоящее время практически невозможна, да и не нужна. Любые такие попытки могут привести лишь к осложнениям в выработке общей нормы на этот счет. Поэтому Конвенция 1986 года оставляет достаточную свободу в этом вопросе за международными организациями, чтобы не вмешиваться в их внутреннюю жизнь.

Термин "специальные полномочия", употреблявшийся в ст. 2 и 7 проекта, был призван характеризовать не столько форму выдаваемого документа, сколько его более ограниченное, "специальное", в отличие от полномочий, содержание, отражающее целевой, ограниченный характер компетенции международных организаций по сравнению с государствами.

Такой подход имел весьма условный характер, и на практике четкое различие между "полномочиями" и "специальными полномочиями" не всегда подтверждается. Свидетельством этого могут служить ст. 12 и 44 Конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 года, где оба эти термина употреблены в одинаковом значении для документов, выдаваемых государствами*(519). В то же время, как известно, и "полномочия" представителям государств могут иметь ограниченный характер и выдаваться для совершения не всех актов, относящихся к заключению международного договора, а только некоторых из них (например, только для ведения переговоров и принятия текста, но не для подписания договора). Так что в этом случае "полномочия" также по существу не являются "полными", а носят ограниченный, специальный характер, то есть не отличаются от "специальных полномочий".

По форме "полномочия" и "специальные полномочия" также могут не различаться. Ввиду такого положения, когда этот вопрос обсуждался на Венской конференции 1986 года, большинство государств, в их числе Советский Союз, пришли к выводу о нецелесообразности иметь в конвенции два термина относительно полномочий. Из ст. 2 и других статей проекта термин "специальные полномочия" был исключен как не соответствующий договорной практике государств и международных организаций и носящий искусственный характер. Таким образом, конвенция знает одно понятие - "полномочия", которое, однако, было расширено по сравнению с Венской конвенцией 1969 года ввиду включения международных организаций. Согласно п. 1 с ст. 2 Конвенции 1986 года, "полномочия" означают документ, который исходит от компетентного органа государства или от компетентного органа международной организации и посредством которого одно или несколько лиц назначаются представлять это государство или эту организацию в целях ведения переговоров, принятия текста договора или установления его аутентичности, выражения согласия этого государства или этой организации на обязательность для него (нее) договора или в целях совершения любого другого акта, относящегося к договору.

Статья 7 конвенции устанавливает, что "лицо считается представляющим международную организацию либо в целях принятия текста договора или установления его аутентичности, либо выражения согласия этой организации на обязательность для нее договора, если это лицо предъявит соответствующие полномочия или из обстоятельств явствует, что намерение заинтересованных государств и международных организаций заключается в том, чтобы это лицо рассматривалось как представляющее эту организацию для этих целей в соответствии с правилами организации без необходимости предъявления полномочий". Во время обсуждения ст. 7 в Комиссии международного права и на Венской конференции 1986 года возникал вопрос, следует ли перечислять лиц, которые ex officio могут представлять международную организацию при заключении ею международных договоров, подобно тому, как это сделано в отношении глав государств, глав правительств или министров иностранных дел в Венской конвенции о праве международных договоров. В результате обсуждения было решено не устанавливать перечня лиц, которые в силу своих функций в международной организации освобождаются от необходимости документального доказательства своей компетенции представлять организацию для совершения актов, связанных с заключением международного договора. Международные организации имеют такие организационные различия, что невозможно разработать общеобязательные для них нормы на этот счет.

В то же время было констатировано, что международные организации обычно на практике не прибегают к выдаче официальных документов, уполномочивающих их представителей заключать международные договоры. Объясняется это тем, что договоры, заключаемые международными организациями, являются двусторонними или с весьма ограниченным числом участников и их заключению предшествует обширная переписка, где обычно точно определяется личность тех лиц, которые будут совершать от имени международной организации акты по заключению международного договора. Иногда все же выдается неформальный документ, такой как простое письмо, для этих целей. В других случаях в организациях есть высшее лицо, руководящее персоналом организации ("главное должностное лицо", по выражению п. 3 ст. 85 Конвенции о представительстве государств), которое обычно на практике рассматривается вместе с его заместителями в качестве представителя международной организации, и вопрос о предъявлении формальных полномочий не возникает.

Таким образом, практика остается важнейшим свидетельством того, что данное лицо рассматривается как представляющее международную организацию в целях заключения международного договора. Но практика здесь не носит всеобщего характера. В этом вопросе, как, впрочем, и во многих других, не существует общей практики международных организаций. Это справедливо отмечали в Комиссии международного права Н.А. Ушаков, П. Ретер и другие юристы. Можно говорить о практике двух международных организаций в их взаимоотношениях, а в остальном каждая организация имеет свою собственную практику. Поэтому выражение "практика международных организаций", употребленное в ст. 7 в отношении полномочий, должно пониматься как практика каждой организации*(520).

Несмотря на высказанные соображения о роли практики в определении лиц, представляющих международную организацию, для заключения международных договоров, нельзя отрицать, что в организациях, имеющих сложную структуру, например в ООН, возникает необходимость в выдаче официальных документов - полномочий для этих целей. В будущем такая необходимость может возрасти, особенно если международные организации наряду с государствами станут участвовать в работе международных конференций по согласованию и принятию общих многосторонних договоров с участием всех этих субъектов международного права. Ясно, что в таких случаях представители международных организаций должны будут представить официальные документы, уполномочивающие их для работы в конференции, как это делают представители государств. Так, на Венской конференции 1986 года представители международных организаций, принявших в ней участие, представили в комитет по проверке полномочий соответствующие документы в виде писем, вербальных нот или телеграмм, уполномочивших их участвовать в работе конференции*(521).

В Комиссии международного права много времени заняло обсуждение вопроса, может ли представитель международной организации выражать согласие на обязательность для заключаемого ею международного договора или он только вправе совершать действия в отношении текста договора (согласование его путем переговоров, принятие и аутентификация). Сначала Комиссия сочла, что в отличие от представителей государств представитель международной организации, учитывая пробелы и неясности уставов организаций, не вправе выражать ее согласие на обязательность международного договора. Поэтому в первых вариантах ст. 7 вместо слов "выражение согласия" употреблялись "уведомление о согласии" международной организации на обязательность для нее международного договора, которые, по мнению Комиссии, более четко указывали, что воля организации считать договор обязательным для себя должна определяться на основе положений ее устава, а действия ее представителя ограничиваются лишь уведомлением об этой воле. В соответствии с таким подходом в определение "специальные полномочия" вначале не было включено право представителя международной организации выражать согласие на обязательность для нее международного договора, а говорилось только об уведомлении им о таком согласии*(522). В этом, в частности, состояло отличие в определении термина "специальные полномочия" от термина "полномочия", которыми считался документ, уполномочивающий лицо не только вести переговоры, принимать и аутентифицировать текст договора, но и выражать согласие (государства) на обязательность для него международного договора. Но, как подчеркивал П. Ретер на XXVII сессии Комиссии международного права, "недопустимой будет ситуация, когда лицо, получившее полномочия от генерального секретаря международной организации, может по своей инициативе выражать согласие этой организации. Представитель какой-либо организации, обладающий полномочиями ее представлять, не должен иметь права определять содержание согласия организации, которое должно быть определено самой организацией в соответствии с ее собственными нормами"*(523).

Здесь, нам кажется, у докладчика имело место смешение двух моментов. Конечно, по своей инициативе, то есть без соответствующих полномочий, представитель международной организации не вправе выражать ее волю на обязательность для нее международного договора, а если и выражает, то юридически она недействительна как воля организации. Но, спрашивается, что препятствует включить такое право представителя в его полномочия? На наш взгляд, таких препятствий в принципе нет с точки зрения международного права.

Не случайно (и, на наш взгляд, правильно) Комиссия международного права на XXXIV сессии в 1982 году пересмотрела свой прежний подход и решила использовать одну и ту же формулировку и для представителей государств, и для представителей международных организаций, заменив в ст. 2 и 7 термин "уведомление о согласии" термином "выражение согласия" организации на обязательность для нее международного договора. На конференции 1986 года такой подход был подтвержден.

Уставы международных организаций обычно не содержат норм, регулирующих порядок выдачи полномочий. Некоторые положения о них можно найти в учредительных актах международных организаций. Так, в Уставе СЭВ было установлено, что "Секретарь Совета представляет Совет перед официальными лицами и организациями стран - членов Совета, а также перед международными организациями" и что он "может уполномочивать своих заместителей, а также сотрудников Секретариата выступать от его имени" (п. 1 ст. X). Такое представительство, конечно, предполагает и правомочие подписывать международные договоры, хотя в Уставе СЭВ об этом прямо не сказано.

Председатель правления Международного инвестиционного банка вправе предоставлять "полномочия должностным лицам Банка выступать от имени Банка, подписывать соглашения" (ст. 23-р Устава МИБ)*(524).

В других случаях вопрос о полномочиях решается в соответствии со сложившейся практикой компетентных органов, представляющих данную международную организацию во внешних сношениях. Очевидно, что секретарь или другое главное исполнительное должностное лицо международной организации может уполномочивать своих заместителей, а также сотрудников секретариата выступать от его имени, в том числе подписывать международные соглашения с государствами и другими международными организациями. Однако в некоторых случаях такое лицо может быть само уполномочено для совершения актов, относящихся к заключению международных договоров. Так, например, переговоры между СЭВ и Югославией и подписание соглашения об участии СФРЮ в работе органов СЭВ 1964 года проводились Секретарем СЭВ по уполномочию Исполкома СЭВ и уполномоченным правительства Югославии. "По уполномочию Совета Экономической Взаимопомощи" Секретарь СЭВ подписал Соглашение о сотрудничестве между СЭВ и Иракской Республикой от 4 июля 1975 г. и Соглашение с правительством СССР от 7 декабря 1961 г. об урегулировании вопросов, связанных с месторасположением в СССР учреждений Совета Экономической Взаимопомощи, а также аналогичные соглашения с правительствами НРБ, ВНР, ГДР, ПНР и ЧССР. Однако следует иметь в виду, что формулировка перед подписью в договоре "по уполномочию" не обязательно предполагает выдачу полномочий в качестве документа. Главное исполнительное должностное лицо международной организации может быть уполномочено подписать международный договор на сессии ассамблеи или исполнительного органа, и такое уполномочие будет содержаться только в решении соответствующего органа этой организации. Но в принципе для него это не обязательно, если устав рассматривает ее секретаря как лицо, представляющее международную организацию в международных отношениях. Поэтому неудивительно, что, например, Секретарь СЭВ часто подписывает соглашения с государствами или международными организациями, употребляя перед подписью формулировки "от имени" или "за" СЭВ, как это имело место при подписании соглашений о сотрудничестве с Финляндией 1973 года, Мексикой 1975 года, МАГАТЭ 1975 года и др.

Практика универсальных международных организаций подтверждает необходимость более четкого урегулирования вопроса о полномочиях при подписании международных договоров.

Как говорилось выше, полномочия, выдаваемые тому или иному лицу выступать от имени международной организации при заключении ею международного договора, могут содержаться в резолюции компетентного органа данной организации, в документе, выданном ее главным исполнительным должностным лицом, и других актах. Так, в июне 1949 года вторая сессия Всемирной ассамблеи здравоохранения специальными резолюциями уполномочила Генерального директора ВОЗ вести переговоры и подписать соглашения с правительствами Египта и Индии о распространении привилегий и иммунитетов на региональные организации ВОЗ в Восточном Средиземноморье и в Юго-Восточной Азии*(525). В данном случае были приняты две уполномочивающие резолюции для каждого соглашения отдельно. Но в практике бывает, что главное исполнительное должностное лицо (секретарь, директор и т.д.) уполномочивается заключать не один договор, а несколько по определенным в резолюции вопросам. Наконец, полномочие на заключение международного договора может содержаться не только в резолюциях (решениях) пленарного и исполнительного органа международной организации или в других односторонних документах, но и в постановлениях ранее заключенных соглашений*(526).

От полномочий лица на заключение им международного договора от имени международной организации следует отличать делегирование прав одним органом такой организации другому ее органу вступать в договорные отношения. В последнем случае речь идет не о полномочиях, как иногда утверждают*(527), а о передаче компетенции от одного органа международной организации к другому в деле заключения международных договоров. Здесь, скорее, речь идет не об уполномочии, а об управомочении одного органа другим, в то время как полномочия выдаются не органу, а физическому лицу. При управомочении, то есть передаче компетенции одним органом международной организации другому ее органу или должностному лицу по заключению международных договоров, должны строго соблюдаться положения уставов международных организаций. К сожалению, они не всегда соблюдаются.

При обсуждении ст. 7 на конференции 1986 года встал вопрос о более четком определении круга лиц, имеющих право подписывать договоры от имени международных организаций без полномочий. Проект Комиссии предусматривал такое право для глав постоянных представительств государств при международных организациях. Но, как известно, Венская конвенция 1969 года в ст. 7 для глав дипломатических представительств государств в этом случае требует полномочий. Получалось, что в проекте главы постоянных представительств государств при международных организациях ставились в привилегированное положение по сравнению с главами дипломатических представительств государств (послами, посланниками), с чем нельзя было согласиться и что противоречило международной договорной практике. "Почему, - резонно спрашивал глава советской делегации на конференции, - последние должны предъявлять полномочия для целей подписания договора, если этого не должны делать главы постоянных представительств?"*(528).

По этой причине советская делегация внесла поправку об исключении из проекта ст. 7 подпунктов, предоставлявших главам постоянных представительств государств при международных организациях право подписывать договоры без полномочий. Кроме того, в поправке СССР был предусмотрен элемент намерения сторон рассматривать лицо как представляющее международную организацию без полномочий, как это имеет место в Венской конвенции 1969 года в отношении государств*(529). Поправка СССР была поддержана многими другими государствами и нашла отражение в ст. 7 Конвенции 1986 года. Теперь эта статья соответствует международной договорной практике о порядке выдачи полномочий на подписание международных договоров.

Уполномоченные должны действовать при заключении договора строго на основании и в пределах своих полномочий. Любой акт по заключению договора, совершенный лицом, не уполномоченным представлять государство или международную организацию с этой целью, не имеет юридического значения, если он впоследствии не подтвержден данным государством или данной международной организацией (ст. 8 Конвенции).

Могут ли уполномоченные международных организаций кроме полномочий иметь инструкции подобно представителям государств? В международном праве нет каких-либо запрещений на этот счет. Поэтому положения ст. 47 Венской конвенции 1969 года, регулирующие этот вопрос, были распространены на международные организации. Статья 47 Конвенции 1986 года гласит: "Если правомочие представителя на выражение согласия государства или международной организации на обязательность для него (нее) конкретного договора обусловлено специальным ограничением, то на несоблюдение представителем такого ограничения нельзя ссылаться как на основание недействительности выраженного им согласия..."