3. Действие и применение международных договоров в пространстве

В ст. 29 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года говорится: "Если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то договор обязателен для каждого участника в отношении всей его территории". Поскольку в Венской конвенции под "участником" договора понимается только государство, то речь в ней идет о государственной территории. С учетом этого обстоятельства П. Ретер, формулируя аналогичную статью проекта статей о праве договоров с участием международных организаций, уточнил понятие участника, дополнив его словом "государство". Таким образом, территориальная сфера действия договоров с участием международных организаций также ограничивалась только государственной территорией.

В процессе обсуждения статьи в Комиссии международного права Н.А. Ушаков предложил уточнить, что речь в ней должна идти только о договорах между одним или несколькими государствами или между одной или несколькими международными организациями*(670), чтобы исключить из проекта договоры только между международными организациями. Многие члены Комиссии указывали, что понятие территории неприменимо к международным организациям. Это верно, несмотря на то, что иногда в договорной практике встречаются такие понятия. Так, например, в конвенции о Всемирном почтовом союзе говорится о "почтовой территории"*(671). Есть термины "таможенная территория ГАТТ", "территория ЕЭС" и др. На самом деле и в этих случаях нельзя говорить о "территории" в прямом смысле. В первом случае речь идет о едином почтовом режиме, который охватывает все территории государств - членов ВПС, а во втором - о едином таможенном и тарифном режиме территорий государств, являющихся членами ГАТТ, и т.д.

Международные организации не имеют собственных территорий, поэтому договоры между международными организациями не могут иметь обязательной силы в отношении несуществующих вещей. В то же время деятельность многих международных организаций распространяется на обширные пространства, включающие как территории государств, так и негосударственные (международные) территории (космос, открытое море и др.). Поэтому все договоры с участием международных организаций имеют пространственную сферу действия. Например, ФАО, имеющая штаб-квартиру в Риме, может заключить договор, который будет связан с мобилизацией продовольственных ресурсов в Америке для оказания помощи пострадавшим от засухи в странах Африки. Аналогичным образом ВОЗ, которая находится в Женеве, может оказывать помощь в борьбе с болезнями в Индии, странах Латинской Америки или Турции. Пространственной сферой деятельности ВМО или МСЭ может быть атмосфера или космическое пространство. Компетенция целого ряда международных организаций вообще осуществляется за пределами государств-членов. Поэтому, говоря о деятельности международной организации в пространстве, не следует делать ссылку на территорию государств-членов.

Так же как и в отношении договоров между государствами, в рассматриваемом случае нужно проводить различие между территориальным применением и действием договоров международных организаций и их участием в международных договорах.

Участниками договоров здесь являются международные организации в целом, как таковые, а не их государства-члены, и территориальная сфера действия договоров с участием международных организаций носит опосредованный характер: она определяется не просто волей государств - членов, а волей самой международной организации как участницы международного договора по соглашению с другим или другими участниками договора (государствами или международными организациями). Но только государства как самостоятельные участники международного договора могут определять, расширять или ограничивать сферу действия договора с участием международных организаций в отношении своей территории. За ними последнее слово. Было бы неправильным и опасным утверждать, что для международной организации - участницы международного договора сфера действия этого договора распространяется на всю или часть территории государств - членов этой организации. Поэтому П. Ретер решил не включать в проект ст. 29 п. 2, который гласил: "Если иное намерение не следует из договора или не установлено иным образом, сфера применения договора для международной организации - стороны этого договора распространяется на совокупность территории государств - членов этой организации"*(672). Подобная формулировка ставила, по существу, вопрос о последствиях договоров, заключенных международными организациями, для государств, являющихся их членами, что было предметом особого рассмотрения (договоры и третьи государства или третьи международные организации) и о чем будет сказано дальше.

Действительная проблема, сравнимая здесь с проблемой пространственного действия договоров между государствами, для международных организаций заключается в распространении договоров, заключенных одной международной организацией, на все ее подразделения - главные, вспомогательные, дополнительные и примыкающие органы, такие как Специальный фонд ООН, Детский фонд ООН, которые сами заключают многие договоры с государствами и осуществляют свои мероприятия через региональные отделения, расположенные в Азии, Латинской Америке, Европе и других местах.

Может возникнуть ситуация, когда международная организация сочтет, что взятые ею по договору обязательства имеют ограниченный характер, относясь только к конкретной области ее деятельности или только к определенным ее органам. В связи с этим в комментарии к ст. 29 проекта статей Комиссия международного права сочла полезным уточнить, что, если не указано обратного, в тех случаях, когда международная организация связывает себя договором, она в равной мере связывает им совокупность органов. И наоборот, договор, заключенный от имени вспомогательного органа, также должен связывать всю организацию в целом. Однако эти положения не были включены в текст ст. 29 проекта, так как было сочтено, что практика здесь еще недостаточна и не созрела для кодификации*(673).

Проект ст. 29 не вызвал никаких замечаний государств или международных организаций. С упомянутой поправкой, предложенной советским юристом, она была принята в первом и во втором чтениях, а также на Венской конференции 1986 года в следующем виде: "Если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то договор между одним или несколькими государствами и одной или несколькими международными организациями обязателен для каждого государства - участника в отношении всей его территории". Как видно из статьи, вопрос о территориальном действии договоров, заключенных только между международными организациями, был исключен. Эта статья на такие договоры не распространяется.