Глава II. Особенности международных договоров с участием международных организаций

1. Международные организации в системе международных отношений

Международные договоры, как свидетельствует история, всегда были тесно связаны с развитием международных отношений, ядром которых были и остаются межгосударственные отношения. Несмотря на это, международные отношения как специфический вид общественных отношений не ограничиваются отношениями между государствами. В систему международных отношений входят также отношения между основными социальными, экономическими и политическими силами, общественными движениями, нациями и народами, выступающими на мировой арене*(465). Все большую роль в этих отношениях играют международные организации - постоянные международные образования в системе современных международных отношений.

Возникнув как результат интернационализации политической, хозяйственной и культурной жизни, углубления международного разделения труда и развития различных связей между государствами и между другими акторами (субъектами) международной системы, международные организации получили особое развитие и влияние в последнее время. Число их значительно возросло, расширились их функции и полномочия, повысилась роль вообще, в том числе в правовом регулировании международных отношений.

В настоящее время зарегистрировано более 3 тыс. международных организаций, из них более 300 межправительственных (см. с. 240. - Ред.). Иначе говоря, международные отношения вышли за рамки традиционных, межгосударственных отношений. Происходит все большая институализация международных отношений и международного сотрудничества. Процесс этот носит объективный характер. Возникшие перед человечеством глобальные проблемы, прежде всего сохранение международного мира и предотвращение ядерной войны, а также такие, как продовольственная и энергетическая проблемы, сохранение природы Земли, освоение космоса и Мирового океана, требуют объединения усилий государств на постоянной основе с помощью специального механизма; решать эти проблемы силами отдельных государств невозможно или нецелесообразно. Международные организации здесь играют активную роль.

Как известно, международные организации делятся на две основные категории: межправительственные (межгосударственные), членами которых являются государства (ММПО), и неправительственные, действующие на собственных профессиональных и иных общественных началах (МНПО). Их число особенно велико и растет еще быстрее, что, бесспорно, является выражением возрастающего влияния народных масс на внешнюю политику, усиления роли общественности в международных отношениях. Хотя субъектами международного права неправительственные международные организации не являются, они также относятся к важным элементам международной системы, будучи субъектами международных отношений, на которых также, прямо или косвенно, распространяется международное право.

В последние десятилетия возросло не только число международных организаций, но и расширились их полномочия и функции, повысилась их роль вообще, в том числе в правовом регулировании международных отношений. Советский Союз участвует в деятельности почти 500 международных организаций, из них более 40 - межправительственных. В этих последних главными акторами, как и в международной системе в целом, выступают государства*(466). Деятельность государств здесь является одной из форм многосторонней дипломатии и регулируется прежде всего правом международной организации, основанным на ее уставе.

Роль многосторонней дипломатии в современных международных отношениях также возросла, стала важным фактором сохранения мира и налаживания сотрудничества между государствами различных социальных и политических систем. Но деятельность международных организаций теперь во многих случаях стала шире дипломатических рамок. В последний период она все более выходит и за границы традиционной информационно-координационной компетенции, приобретает собственные оперативные функции, охватывая все новые сферы, представляющие интерес для многих, а зачастую для подавляющего большинства государств и человечества в целом*(467).

Полезное сотрудничество в рамках международных организаций развивается между государствами в таких областях, как мирное использование атомной энергии, борьба с эпидемическими болезнями, ликвидация неграмотности, охрана исторических и культурных памятников, служба прогнозов погоды и т.д. Эта деятельность проходит в обстановке острой политической и идеологической борьбы между государствами, принадлежащими к различным, часто к противоположным, социальным системам.

В своей борьбе за сохранение и упрочение мира Советский Союз стремится к тому, чтобы еще больше повысить роль международных организаций, в которых он участвует, как инструментов укрепления мира и сотрудничества, эффективно содействует решению сложных и спорных проблем, стоящих перед государствами и всем человечеством.

В зависимости от исторического типа государств - участников различаются международные организации социалистических стран, ММПО развивающихся стран, ММПО, объединяющие капиталистические государства, и межсистемные международные организации, в которых участвуют государства различных социальных типов и ориентации. Важнейшее место среди последних занимают ООН и ее специализированные учреждения. С изменением соотношения сил между государствами - членами этих организаций, ростом в них антиимпериалистических и антиколониальных тенденций прогрессивная роль международных организаций возрастает. Возрастает и их влияние на прогрессивное развитие международного права. В их рамках разрабатываются многосторонние договоры, принимаются резолюции по многим важным вопросам современных международных отношений. Это хорошо видно на примерах таких межсистемных международных организаций, как ООН, ЮНЕСКО, ВОЗ, МАГАТЭ и др., деятельность которых в последние годы ознаменована позитивными тенденциями.

Международные организации стали ныне органической частью международных отношений. Однако, изучая различные стороны международных организаций, нельзя в то же время забывать, что основные их черты определяются в конечном счете объективными закономерностями развития международных отношений, ядром которых остаются межгосударственные отношения, отношения между государствами различных социально-политических систем. Кроме того, на деятельность международных организаций, существующих в рамках одной системы (социалистической, капиталистической), оказывают влияние специфические законы развития, присущие данной системе.

Обладая серьезными позитивными потенциалами, международные организации не играют самодовлеющей роли и не могут определять развитие международных отношений, тем более ход мирового развития. Основными элементами системы международных отношений остаются государства, в то время как международные организации в целом являются элементами вторичного порядка. Их реальные возможности ограничены противоречиями государств - членов, принадлежащих к различным социальным системам, компромиссами, достигаемыми ими, и их объективными пределами, которые ставятся противоположностью двух систем собственности*(468).

Роль отдельных международных организаций в системе международных отношений неодинакова. Есть организации (в первую очередь ООН), значение которых весьма велико, но имеются и такие, роль которых в международных отношениях крайне незначительна. Это зависит прежде всего от исторического типа международных организаций, состава входящих в них государств, их политической сущности, целей и задач, которые они осуществляют согласно своим уставам, а также от других факторов.

Есть международные организации, которые играют реакционную роль, тормозят поступательное развитие международных отношений. Это организации капиталистических государств, такие как НАТО, Западноевропейский союз и т.п. В противоположность им социалистические международные организации, среди которых прежде всего ОВД и СЭВ, содействуют стабилизации международных отношений, упрочению мира, равноправному международному сотрудничеству. В этом же направлении действуют массовые демократические неправительственные организации: Всемирный Совет Мира, Международная демократическая федерация женщин, профсоюзные и молодежные организации и многие другие. Именно эти организации обусловили то, что международные неправительственные организации превратились в важный элемент современных международных отношений. Многие из них поставлены в формальную консультативную связь с Экономическим и Социальным Советом ООН в соответствии со ст. 71 ее Устава. Расширился и круг специализированных учреждений ООН, которые проводят консультации с МНПО.

В настоящее время более 900 неправительственных международных организаций поддерживают формальные связи с ООН и ее специализированными учреждениями, а некоторые из них имеют консультативный статус при ООН (ВСМ, ВФДМ, МДФЖ, МОЖ, ОСНАА, МКЕБС и др.). Все чаще к ним с целью содействия решению тех или иных задач обращается Генеральная Ассамблея ООН. Большой группе МНПО была предоставлена возможность выступить на специальных сессиях Генеральной Ассамблеи ООН по разоружению с изложением взглядов по важнейшим проблемам обеспечения мира и предотвращения ядерной войны. Таким образом, идет процесс признания международной правоспособности МНПО и имеется объективная необходимость в более широкой международно-правовой регламентации их деятельности, в предоставлении им такой правоспособности, в частности на территории тех государств, где находятся отделения этих организаций, какая необходима для их нормального функционирования.

Наличие в международной системе различного рода субъектов придает современным международным отношениям сложный характер. Как и во всяких общественных отношениях, в совокупности международных отношений различаются материальные и идеологические (надстроечные) отношения. Определяющую роль в них играют отношения, которые носят материальный, не зависящий от воли государств и других субъектов характер. Сами же государства и международные организации - межправительственные и неправительственные - относятся к надстроечным категориям, хотя и находятся на разном расстоянии от материальных отношений и представляют разные элементы надстройки. Они вступают в многообразные отношения и связи между собой, взаимодействуют, образуя сложную систему надстроечных, идеологических международных отношений, отражающих материальные, экономические международные отношения. Ядром последних являются производственные международные отношения, хотя и они тоже, как и весь комплекс международных отношений, носят производный, вторичный характер*(469).

В результате взаимодействия государств между собой, а также государств с международными организациями и международных организаций друг с другом возникают международные политические отношения. В тех случаях, когда в эти отношения вступают субъекты международного права - государства и международные (межправительственные) организации, между ними возникают международно-правовые отношения. В отличие от материальных международных отношений международно-правовые отношения относятся к надстроечным, отражающим материальные отношения, складывающиеся на международной арене. Прежде чем сложиться, международно-правовые отношения проходят через сознание господствующих классов государств, и в том числе участников международных организаций, а их волевой характер находит свое конкретное выражение в содержании международно-правовых норм.

Государства заключают договоры не только между собой, но и с международными организациями, а последние также вступают в договорные отношения друг с другом как субъектами международного права.

В тех случаях, когда воздействующие на международные отношения правовые нормы вытекают из международных договоров, независимо от того, какие субъекты международного права в них участвуют, возникают договорно-правовые отношения.

Договорно-правовые отношения являются одним из видов международно-правовых отношений. Как и другие международно-правовые отношения, договорно-правовые отношения являются формой экономических и других материальных международных отношений.

Как известно, К. Маркс, упоминая "вторичные и третичные, вообще производные, перенесенные, непервичные производственные отношения", в числе пунктов, которые "не должны быть забыты", обратил внимание на "роль, которую играют здесь международные отношения", в их числе "международные условия производства", "международное разделение труда" и "международный обмен"*(470). Если исходить из того, что международные экономические (производственные) отношения представляют собой производственные отношения вторичного, производного характера, международно-правовые, в том числе договорно-правовые отношения можно отнести к явлениям еще более отдаленного, третичного порядка.

В договорно-правовых отношениях с участием международных (межправительственных) организаций это проявляется особенно ясно, поскольку международные организации в международно-правовых отношениях образуют элементы вторичного порядка даже по сравнению с государствами, творением которых они являются. Поэтому очевидно, что в иерархической лестнице производных категорий международные организации как элементы надстройки дальше всего отстоят от первичных, экономических (производственных) отношений.

В совокупности международных договорно-правовых отношений, в которых участвуют международные (межправительственные) организации, следует различать две их разновидности: 1) договорные отношения государств с международными организациями; 2) договорные отношения только между международными организациями*(471).

Это различие имеет важное принципиальное значение: в то время как в первых участвуют суверенные (государства) и несуверенные (международные организации) субъекты, во вторых - только международные организации, которые, как известно, суверенитетом не обладают. Это различие наложило отпечаток на всю работу по кодификации права международных договоров с участием международных организаций.

Отдельные международные организации играют разную роль в системе международных отношений. Объем международной правосубъектности международных организаций также различен. Он зависит от компетенции организаций, определяемой их уставами, то есть соглашениями между государствами. Государства, создавая международные организации, разрабатывая их уставы, наделяя их тем или иным объемом прав и обязанностей, в свою очередь, исходят из целей и задач будущих организаций, той роли, которую они им отводят в международной жизни. Так, наделяя ООН наиболее широким объемом международной правосубъектности по сравнению с другими международными организациями, государства - учредители возложили на нее большой круг сложных и ответственных задач и целей в деле поддержания мира и международной безопасности, политического, экономического, культурного сотрудничества и во многих других областях международных отношений. Понятно, что для осуществления всех этих сложных и многочисленных задач ООН наделена соответствующей широкой компетенцией, которой другие международные организации не обладают. Можно сказать, что ООН является в этом смысле главной универсальной международной организацией современности.

Факт наличия у международных организаций различий по объему правоспособности не означает отрицания того, что в определенной правовой ситуации они могут рассматриваться как равноправные партнеры. Именно из этого исходят международные конвенции (Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г., конвенции 1975 и 1986 гг. и др.). Определяя международную организацию как межправительственную, то есть состоящую из государств, эти конвенции оставляют в стороне объем правоспособности международных организаций, поскольку в данном случае он не имеет значения.

Дело в том, что основная цель, в частности, Конвенции 1986 года состоит в регулировании не статуса международных организаций, а режима договоров, участниками которых являются одна или несколько таких организаций. То есть ее нормы относятся не к праву международных организаций, а к праву международных договоров, и эти нормы должны применяться к договорам, участниками которых являются международные организации, одинаково, независимо от того, имеют эти организации больший или меньший объем правосубъектности, общее или специальное назначение, являются они универсальными или региональными, открытыми или закрытыми. Важно только, чтобы они были межгосударственными, а не другими (неправительственными, надгосударственными и т.д.). В этом случае указанные нормы права международных договоров распространяются на них в равной степени, то есть все международные организации по отношению к ним равны. Именно из признания равноправия всех международных организаций как субъектов международного права исходила Комиссия международного права, разрабатывая проект статей о праве договоров с участием международных организаций*(472).

Международные организации выступают как равноправные субъекты и в конкретных международно-правовых отношениях, когда заключают договоры между собой*(473).

В своем большинстве международные организации не подчинены друг другу. Они не могут диктовать, навязывать волю друг другу. Отношения между международными организациями, как правило, строятся на координационной, а не на субординационной основе. В этом смысле международные организации равноправны. Но равноправие международных организаций ввиду наличия у них разного объема правосубъектности носит ограниченный и относительный характер. Тем более оно не должно означать их приравнивания к государствам - основным суверенным субъектам международного права, между которыми действует принцип суверенного равенства. Этот принцип не распространяется на международные организации, так как они суверенитетом не обладают.

Равноправие международных организаций не означает и признания одинаковой роли их в международной системе. Как говорилось, эта роль различна, и в этом отношении международные организации экономически и политически также не равны не только государствам, но и друг другу.