7. Обмен документами, образующими договор

Международный договор с участием международных организаций может подписываться одновременно в одном месте всеми участниками переговоров, но может иметь место разновременное и разноместное подписание. Такое особенно часто происходит, когда согласие на обязательность международного договора выражается путем обмена документами, образующими договор.

Статья 13 Конвенции 1986 года, воспроизводя соответствующую статью Венской конвенции о праве международных договоров, допускает такие, хотя и редкие, случаи, когда обмен документами (письмами, нотами, резолюциями) образует международный договор в случае наличия более чем двух договаривающихся сторон. При обсуждении вопроса в Комиссии международного права некоторые ее члены выступили против этого. В четвертом докладе П. Ретера, в отступление от положений ст. 13 Венской конвенции, говорилось об обмене документами "лишь в случае заключения двусторонних договоров". Докладчик ссылался на практику государств, указывая, что если путем обмена нотами и заключались трехсторонние договоры, то в таком случае их можно рассматривать как три совокупности двусторонних отношений*(540).

Подобный подход встретил справедливую критику в комиссии, и, в конце концов, была восстановлена формулировка Венской конвенции с учетом участия международных организаций. При этом не было проведено различие между двумя категориями договоров (международных организаций с государствами и международных организаций друг с другом). В данном случае это не вызвало споров и на конференции.

8. Акт официального подтверждения. Вопрос о ратификации

Большую дискуссию в комиссии и на конференции 1986 года вызвал вопрос о возможности использования международными организациями ратификации как способа выражения ими согласия на обязательность заключаемого международного договора*(541).

Договорная практика здесь не могла помочь, так как международные организации до сих пор не обращались к ратификации*(542). Поэтому специальный докладчик считал, что ратификация должна остаться способом выражения согласия с международным договором только за государствами*(543). В обоснование своей позиции П. Ретер сказал, что он обнаружил лишь один случай, когда термин "ратификация" был использован в отношении международных организаций (правда, он не указал, какой случай имеется в виду)*(544). Впоследствии выяснилось, что речь идет о соглашении между Италией и ФАО от 30 октября 1950 г., которое упоминает резолюцию конференции ФАО, уполномочивающую Генерального директора вести переговоры о заключении соглашения при условии дальнейшего направления его в Совет "для ратификации". Однако этот пример можно толковать по-разному: по существу здесь "ратификация" означает "принятие", поскольку вступление в силу, согласно ст. XVIII соглашения, осуществлялось путем обмена нотами между Генеральным директором, должным образом уполномоченным резолюцией Совета ФАО, и уполномоченным правительства Италии. Применение ратификации международными организациями могло бы создать впечатление, что они являются образованиями, имеющими такую же структуру, как и государства, со своим главой, парламентом, исполнительной властью и т.п., каковых на самом деле у них нет*(545). Но против такого подхода выступили некоторые члены Комиссии международного права: Р. Кирней (США), Ф. Вэллет (Англия), Э. Хамбро (Норвегия), А. Таммес (Голландия), которые по чисто формальным основаниям сочли необходимым включить ратификацию в число способов, выражающих согласие международных организаций на обязательность для них международного договора. Некоторые считали, что введение для них нового термина затруднит решение вопроса о вступлении договора в силу в тех случаях, когда для этого необходимо определенное число ратификаций*(546).

Однако большинство членов комиссии, на наш взгляд резонно, не согласилось с таким мнением. Например, А. Рамангасоавина (Мадагаскар) отметил, что ратификация может исходить лишь от органа, отмеченного верховной властью в государстве; она является выражением национального суверенитета и нередко принимает форму закона*(547). А. Бильге (Турция) заявил, что ни в одной статье Устава ООН не предусматривается и не требуется ратификация как форма выражения согласия на обязательность договора для международных организаций. Даже в п. 3 ст. 43, которая предусматривает заключение специальных соглашений между Советом Безопасности ООН и государствами о предоставлении ими в его распоряжение вооруженных сил, ратификация требуется исключительно от государств. В рамках международной организации все органы действуют во взаимном сотрудничестве и не наблюдается какой-либо иерархии. Н.А. Ушаков также высказался за то, чтобы не применять термин "ратификация" к международным организациям, а найти другое адекватное выражение, например "решение об утверждении", хотя слово "решение" является не совсем точным*(548).

Большинство членов Комиссии международного права и представителей государств на конференции 1986 года поддержали эту точку зрения. Как известно, ратификация международного договора - это окончательное утверждение договора высшим органом государства (обычно его главой). Поэтому ратификация является наиболее авторитетной формой выражения согласия государства на обязательность для него международного договора.

Исторически сложилось так, что понятие ратификации стало связано с понятием главы государства, поскольку государства всегда имели орган, который представлял их в международных отношениях, в том числе при заключении международных договоров. Сначала эта роль принадлежала монарху, затем - президенту или коллегиальному органу. В ходе буржуазных революций к процессу ратификации был подключен парламент, который стал одобрять международный договор и уполномочивать главу государства ратифицировать его.

Конституции и другие законодательные акты, а также договорная практика государств выработали чрезвычайно разнообразные внутригосударственные (законодательные) и международно-правовые (ратификационные грамоты) способы оформления ратификации. Они предусматривают, какие международные договоры подлежат обязательной ратификации, порядок взаимодействия высших органов государственной власти и государственного управления в процессе осуществления ратификации. Процесс этот сложный, часто состоящий из многих этапов, и регулируется он внутренним правом государств. Таким образом, ратификация стала и остается институтом государственного, а не международного права.

Иное дело - утверждение международного договора в международной организации. Оно определяется правилами данной международной организации, уставом и другими нормативными международно-правовыми актами. Они детально еще не разработаны, и сама структура международной организации несравнима с механизмом государственной власти.

В международных организациях нет "главы". Главное исполнительное должностное лицо (генеральный секретарь, генеральный директор, секретарь и т.п.) не является ее главой с теми полномочиями и функциями, которыми обладает глава государства, в том числе правом ратификации международных договоров. Это не означает, что процесс утверждения международного договора в международной организации всегда носит простой, одноступенчатый характер. Существуют международные организации с разветвленной внутренней организационной структурой, сложным взаимодействием различных органов, в том числе при утверждении международных договоров. В этих случаях вполне возможно двух- и даже многоэтапное утверждение международного договора внутри одной международной организации, подобное процессу ратификации, когда один (нижестоящий) орган международной организации утверждает международный договор, а другой (вышестоящий) - осуществляет окончательное его утверждение. Поэтому нет оснований исключать подобный механизм из числа способов выражения согласия международными организациями на обязательность международных договоров.

Так, согласно ст. 228 Римского договора, в роли органа, компетентного заключать договоры ЕЭС с третьими государствами, выступает Комиссия, которая действует на основании инструкции, вырабатываемой для каждого отдельного случая Советом министров ЕЭС. Представители Комиссии ведут переговоры и парафируют текст. После установления аутентичности текста договор подлежит утверждению Советом ЕЭС квалифицированным большинством голосов, после чего председатель Совета подписывает договор и документ об утверждении договора. В данном случае имеет место процедура, сходная с процессом ратификации*(549). Поэтому Комиссия международного права и конференция, оставив ратификацию только за государствами, в то же время предусмотрели возможность двух- или более стадийного утверждения международных договоров также и в международных организациях.

Проблема еще заключалась в том, как назвать акт окончательного утверждения договора международной организацией. Было предложено несколько терминов. В конце концов Комиссия остановилась на выражении "акт официального подтверждения" (act of formal confirmation) договора. Этот термин, однако, еще не является общепринятым*(550) в международной договорной практике, а представляет собой условное выражение, описывающее действие, аналогичное ратификации государств: один орган международной организации утверждает договор, а другой - подтверждает это утверждение, делая его окончательным. Согласно определению Конвенции 1986 года, "акт официального подтверждения" означает международный акт, который соответствует акту ратификации государством и посредством которого международная организация выражает в международном плане свое согласие на обязательность для нее договора" (п. 1 b-bis ст. 2 конвенции)*(551).

Таким образом, международные организации могут при необходимости выражать свое окончательное согласие на обязательность международного договора способом, аналогичным используемому государствами, то есть ратификации, не употребляя этот термин. Ведь ратификация по существу тоже означает высшее и окончательное подтверждение государством своего согласия на обязательность договора.

Что касается вопроса о том, должен ли "акт окончательного подтверждения" включаться в число ратификаций, необходимых для вступления международного договора в силу, то это зависит от условий самого договора. И сейчас часто в это число включаются присоединения государств к договору. Иначе говоря, в данном случае акты присоединения приравниваются к актам ратификации. Все зависит от воли договаривающихся государств. Они могут решить и иначе, как было сделано в Конвенции ООН по морскому праву. Согласно ее положениям, акты официального подтверждения международных организаций, допущенных к участию в этой конвенции, не включаются в число 60 ратификаций или присоединений, необходимых для ее вступления в силу. Такой же подход принят в Венской конвенции 1986 года (ст. 85): ее вступление в силу зависит только от воли государств.