2. Действие и применение международных договоров во времени

Как говорилось выше, принцип pacta sunt servanda относится только к действующим международным договорам, то есть к таким, которые вступили в силу и еще не прекратили свое действие. Отсюда важное значение приобретают установление момента вступления договоров в юридическую силу и срок их действия.

Выражение "международный договор вступил в силу" означает, что положения международного договора стали обязательными для его участников - государств и международных организаций и что нарушение этих положений будет влечь за собой определенные международно-правовые последствия, в том числе ответственность как государств, так и международных организаций - нарушителей.

От вступления в силу нужно отличать вступление в действие отдельных положений международного договора с участием международных организаций. Эти моменты могут не совпадать (быть раньше или позднее один другого). Кроме того, международный договор может вступить в силу для одних государств или международных организаций, в то время как другие выразят свое согласие на обязательность для них этого договора позже (например, путем присоединения и т.д.).

Момент вступления международного договора в силу чаще всего предусмотрен в самом договоре. В этом случае договор вступает в силу в порядке и в момент, предусмотренные в самом договоре.

Положения о вступлении в силу договоров с участием международных организаций имеют много общего с положениями межгосударственных договоров, хотя они не так разнообразны и имеют некоторые особенности.

Моментом, который предусмотрен в договоре для вступления его в силу, может быть момент подписания договора. Так, значительная часть договоров с участием международных организаций вступает в силу непосредственно после подписания (договоры СЭВ с МАГАТЭ, Дунайской комиссией, протоколы о характере и формах связей СЭВ с межгосударственными экономическими организациями).

Многие договоры с участием международных организаций требуют одобрения высшими органами организаций с последующим обменом соответствующими резолюциями или письмами об их утверждении (официальном подтверждении), например договоры СЭВ о местонахождении органов организации на территории стран-членов, СЭВ - с Ираком и СФРЮ, МИБ - с СФРЮ и др. Так, подписанное 7 декабря 1961 г. в Москве Соглашение между СЭВ и правительством СССР об урегулировании вопросов, связанных с месторасположением в СССР учреждений СЭВ, было введено в действие 5 марта 1962 г. путем обмена письмами между заместителем министра иностранных дел СССР и Секретарем Совета.

В некоторых случаях договоры с участием международных организаций вступают в силу по истечении определенного срока после обмена документами об утверждении и ратификации (соглашение между СЭВ и Мексикой)*(664).

Иногда для двустороннего договора между двумя международными организациями дата вступления в силу определяется последней из дат решений об утверждении, вынесенных компетентными органами организаций, без указания, каким образом другой организации сообщается об этой дате. Иногда протоколы, связанные с вступлением договора в силу, подписываются после того, как он вступил в силу*(665).

Как видно, международные организации сохраняют в этом отношении большую свободу, хотя и здесь отмечается все большее распространение процедуры, в соответствии с которой одна сторона уведомляет другую об окончательном согласии на обязательность международного договора. Это особенно часто бывает в случаях договоров международных организаций с государствами, когда имеет место ратификация государством и принятие или утверждение международной организацией договора, который и вступает в силу в день уведомления друг друга о совершении этих процедур*(666).

Интересны положения о вступлении в силу договоров, которые с государствами заключает МАГАТЭ. Так, в подписанном 20 февраля 1985 г. соглашении между СССР и МАГАТЭ о гарантиях в отношении части мирной ядерной деятельности в нашей стране предусмотрено, что оно вступает в силу немедленно, как только МАГАТЭ получит от Советского Союза письменное уведомление о том, что установленные Конституцией СССР и другими советскими законодательными актами требования, необходимые для вступления соглашения в силу, выполнены. В соглашении МАГАТЭ с Финляндией о гарантиях 1971 года установлено, что оно "вступает в силу через 30 дней после получения Агентством от правительства Финляндии письменного уведомления о том, что все установленные законами и конституцией Финляндии требования, необходимые для вступления Соглашения в силу, выполнены"*(667).

Встречаются и другие формулы вступления в силу договоров с участием международных организаций.

Сложнее обстоит дело, когда в договоре ничего не говорится о моменте вступления его в силу и нет никаких специальных договоренностей об этом. В отношении межгосударственных договоров выработалась на этот случай определенная практика, закрепленная в Венской конвенции 1969 года (ст. 24).

В отношении договоров с участием международных организаций такой практики не было. Этот вопрос специально обсуждался в Комиссии международного права, когда формулировалась соответствующая статья проекта на XXIX сессии комиссии в 1977 году. В четвертом докладе П. Ретера эта статья полностью основывалась на положениях Венской конвенции, от которых она отличалась только редакционными изменениями, учитывающими международные организации. Здесь не проводилось никакого различия между договорами, заключаемыми международными организациями, и договорами между государствами и международными организациями. И те и другие субъекты международного права были поставлены в равное положение в отношении вступления договоров в силу.

Такой подход вызвал возражения ряда членов Комиссии международного права. Л.Б. Фрэнсис (Ямайка) сказал, что если в переговорах по договору участвуют международные организации и государства, то только последние могут определять, должен ли он применяться временно. Н.А. Ушаков подчеркнул, что одна и та же формула вступления в силу договоров или их временного применения не может применяться к государствам и к международным организациям. Было бы неправильным, если бы отказ международной организации от выражения своего согласия на обязательность международного договора с государствами препятствовал вступлению его в силу. Аналогичные проблемы возникают и при временном применении международного договора*(668). Н.А. Ушаков привел следующий пример. Если Конвенция ООН по морскому праву предусмотрит возможность участия в ней ООН, но не предусмотрит порядок вступления ее в силу или временного применения, то вступление в силу этой конвенции или временное применение могут попасть в зависимость от согласия одной ООН*(669). Как известно, конвенция избегла этого, поскольку в ней (ст. 308) было четко предусмотрено, что она вступит в силу через 12 месяцев после сдачи на хранение 60-й ратификационной грамоты или документа о присоединении, но в это число не входят документы, поступившие от международных организаций, которые, согласно конвенции, получили право стать ее участниками. В результате обсуждения в Комиссии международного права вопроса о вступлении в силу договоров с участием международных организаций в первом чтении было решено разделить такие договоры на две группы: договоры между международными организациями (ст. 24) и договоры между одним или несколькими государствами и одной или несколькими международными организациями (ст. 24-bis). Аналогично было решено в отношении временного применения договоров (ст. 25 и 25-bis).

В ходе второго чтения эти две статьи не подверглись существенным изменениям, но были упрощены, в результате чего стало возможным каждую из них слить в одну (ст. 24 и 25) и в то же время учесть различие между договорами, заключенными между государствами и международными организациями, и договорами между международными организациями. В таком виде они и вошли в Конвенцию 1986 года. В ст. 24 конвенции, в частности, говорится: "При отсутствии такого положения (о порядке вступления в силу. - А.Т.) или договоренности договор вступает в силу, как только будет выражено согласие всех участвующих в переговорах государств и участвующих в переговорах организаций или, в зависимости от случая, всех участвующих в переговорах организаций на обязательность для них договора". Как видно из этого текста, согласие всех международных организаций относится только к договорам между ними самими, но не с государствами.

Международный договор может вступать в силу по частям. Это зависит от условий договора, от договоренности сторон. Но есть часть международного договора, относительно которой заранее предполагается, что она вступает в силу раньше, чем все остальные его части, - это заключительная часть, определяющая порядок или дату вступления договора в силу, подписания, ратификации, функции депозитария и другие подобные вопросы, неизбежно возникающие до вступления международного договора в силу. Все эти положения должны применяться уже с момента принятия текста договора, что было признано в Венской конвенции (п. 4 ст. 24) и подтверждено в соответствующей статье Конвенции 1986 года. И это правильно, ибо без признания данных положений в качестве обязательных до вступления договора в силу невозможно было бы введение его в силу и действие. Однако их обязательность вытекает не из данного договора (ибо договор еще в силу не вступил), а из обычной нормы международного права, закрепленной в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и подтвержденной в Конвенции 1986 года.

От этого случая нужно отличать временное применение других частей международного договора. Государства и международные организации могут применять международный договор, не будучи по разным причинам его участниками. Применяться может и договор, который еще или вообще не вступил в силу.

Таким образом, применение международного договора и вступление его в силу не всегда совпадают, а представляют собой относительно самостоятельные понятия.

Это не означает, что принцип pacta sunt servanda не относится к временно применяемым договорам. Это было подтверждено еще на Венской конференции по праву договоров 1968-1969 годов. Более того, конференция единогласно приняла статью (ст. 18 конвенции), которая сформулировала обязанность государства не лишать договор объекта и цели до вступления его в силу, если, в частности, оно подписало этот договор.

В ст. 18 Конвенции 1986 года указанная обязанность была распространена и на международные организации, когда они заключают договоры между собой или с государствами, и это представляется совершенно правильным решением, так как содействует укреплению принципа добросовестного соблюдения международных договоров.

Следует подчеркнуть, что, если иное не предусмотрено в международном договоре или не установлено иным образом, международный договор обратной силы не имеет. Он применяется лишь к тем событиям, фактам и действиям, которые имели место после его вступления в силу для данного участника договора. Это положение ст. 28 Венской конвенции о праве международных договоров полностью применимо и к договорам с участием международных организаций. Оно не вызвало каких-либо возражений членов Комиссии международного права во время обсуждения этого вопроса и было дословно воспроизведено в ст. 28 Конвенции 1986 года.

Действительно, нет никаких оснований считать, что участники международного договора, в том числе международные организации, не вправе распространять действие договора на события и факты, которые имели место до его вступления в силу, если только это прямо не запрещено международным договором. Некоторые договоры ясно указывают, что они не имеют обратной силы, как это предусмотрено в Венских конвенциях о праве международных договоров 1969 и 1986 годов (ст. 4). Однако здесь же указывается, что принцип неретроактивности действует "без ущерба для применения любых норм", содержащихся в этих статьях, но независимо от них. И действительно, здесь есть много норм, которые вытекают из других источников международного права, прежде всего из Устава ООН (например, о недействительности договоров, заключенных под влиянием силы, неравноправных и др.).

Срок действия международных договоров с участием международных организаций зависит от условий и характера этих договоров. Они могут заключаться на определенный срок, на неопределенное время, вообще быть бессрочными.

Определенным сроком договора считается отрезок времени, заранее обусловленный точными календарными датами.

Договоры с неопределенным сроком действия характеризуются тем, что срок их действия не обусловлен такими датами, а поставлен в зависимость от наступления каких-либо событий или совершения действия (например, денонсации договора и т.д.). Так, упоминавшееся соглашение между СССР и МАГАТЭ от 20 февраля 1985 г. о гарантиях в отношении части мирной ядерной деятельности в нашей стране предусматривает, что любая сторона, уведомив другую за шесть месяцев, может прекратить действие этого соглашения, если после консультаций между ними она сочтет, что не может быть более достигнута цель, ради которой подписывался этот документ. Кроме того, срок действия этого соглашения поставлен в зависимость от обязательной силы для СССР Договора о нераспространении ядерного оружия. Здесь предусмотрено, что соглашение остается в силе до тех пор, пока Советский Союз является участником договора (а он, в свою очередь, также заключен на неопределенный срок).

Наконец, есть группа договоров бессрочных. В отличие от договоров с неопределенным сроком действия они вообще не содержат никаких указаний на возможность их денонсации или прекращения действия другим способом. Многие договоры с участием международных организаций относятся к такой категории бессрочных международных договоров. От срока действия международных договоров нужно отличать срок действия обязательств по ним. Эти сроки могут не совпадать. Обязательства по договору могут начать действовать до вступления договора в силу, например в случае временного применения договора, о чем говорилось выше; они могут продолжать действовать и после того, как сам международный договор прекратился, - до тех пор, пока эти обязательства не выполнены.

Международные договоры с участием международных организаций могут пролонгироваться (если срок их действия еще не истек) или возобновляться (если договор прекратил свое действие). В тех случаях, когда международный договор по каким-либо причинам долго не применялся, но формально не прекратился, так что возникает вопрос о его юридической силе и действии, этот вопрос должен решаться по соглашению сторон. Здесь применимы те же нормы, которые действуют в отношении договоров между государствами.