9.2. Иерархия управления качеством окружающей среды.

Организационная структура управления, функции, полномочия, ответственность органов управления

В связи с тем, что Европейский Союз является формой совместной работы добровольно объединенных суверенных государств, обладающих собственными (национальными) системами управления, для задач управления Европейским Союзом потребовалось создание ряда наднациональных органов (институтов), которые существенно отличаются от существующих национальных систем управления.

Согласно Договору созданы законодательные европейские органы: Совет министров; Европейская Комиссия; Европейский парламент; Европейская судебная палата; Комитет по экономическим и социальным вопросам [184].

Совет министров состоит в каждом случае из компетентных министров или государственных секретарей. Тематика рассматриваемых проблем определяет состав совета. При рассмотрении вопросов сельского хозяйства, участвуют министры по сельскому хозяйству, проблемы экологии – министры отдельных государств - членов ЕС, отвечающих за экологию. Личные встречи глав государств и правительств по вопросам экологии обычно ведутся в рамках Европейского Совета, который относится по своим полномочиям к законодательной власти.

Европейская Комиссия занимается проведением политики ЕС и берет на себя задачи исполнительной власти [184].

Комиссия состоит из членов, которые назначаются национальными правительствами и утверждаются Европарламентом. Члены комиссии поддерживаются многочисленным аппаратом государственных служащих.

Европейский парламент (далее Парламент) состоит из европейских депутатов, которые объединяются в наднациональные фракции. Парламент обладает правом контроля в отношении Совета и Комиссии.

В Комитет по экономическим и социальным вопросам входят различные группы заинтересованных лиц граждан государств - членов ЕС, такие как, фермеры, предприниматели в сфере транспорта, коммерсанты, ремесленники, а также общественность. Эти группы заинтересованных лиц представлены работодателями, работниками и т.н. «прочими» соответственно по одной трети каждых [184].

Европейский суд

Европейский суд (The European Court of Justice (ECJ) - суд последней инстанции при исполнении европейского законодательства. Он разъясняет законодательство ЕС в спорных ситуациях, затрагивающих интересы какого-либо юридического или физического лица Европейского Сообщества [189].

Процедура рассмотрения дел прописана в Статье 226 Договора ЕС. Согласно ей, если Европейская Комиссия считает, что государство-член ЕС не выполняет свои обязательства в соответствии с европейским законодательством, она обращается с требованием правоприменения в Европейский суд. Как правило, такое обращение является завершающей стадией процесса решения спорного вопроса. Обычно Европейская Комиссия и страна-член ЕС обсуждают его до обращения в Европейский суд. Так, например, важным решением в области охраны окружающей среды, принятыми Европейским судом, является Дело об отходах, в котором Европейский суд вынес постановление о том, что полный запрет на импорт опасных отходов не соответствовал Европейской Директиве 84/631, в которой предписывается учет интересов всех заинтересованных сторон [189].

9.3. Европейские источники права.

Источники европейского права можно разделить на три основные группы [184] :

Первичное право сообщества. Европейское сообщество угля и стали (EGKS); Общие европейские акты (ЕЕА); Европейское экономическое сообщество; (EWG); Европейское сообщество (EG);

Вторичное право сообщества: Предписания (VO); Директивы (RL); Решения (Е).

Общие правовые принципы (неписаные источники права). [184]

Первичное и Вторичное право Сообщества играют важнейшую роль в области охраны окружающей среды (ст. 189 Договора ЕС).

Европейские предписания действуют на национальном уровне государств - членов ЕС. Они имеют силу непосредственно в каждом государстве и для каждого его гражданина. При этом не требуется никакого дополнительного переложения на национальное право. Предписания Сообщества по своему характеру схожи с законами на федеративном уровне.[1]

Европейская Конституция (European Constitution)

Четыре части Конституции содержат несколько положений, касающихся вопросов охраны окружающей среды. Часть I гласит, что одной из главных задач Европейского Союза является устойчивое развитие, основывающееся, помимо прочего, на улучшении качества окружающей среды (Статья I-3, параграф 3), другой важной задачей является содействие устойчивому развитию на глобальном уровне (Статья I-3, параграф 4).

В Преамбуле к Части II («Хартия основополагающих прав Европейского Союза» - “The Charter of Fundamental Rights of the Union”), ЕС берет на себя ответственность за содействие сбалансированному и устойчивому развитию. Обязательность интегрирования приоритетов охраны окружающей среды в политику Европейского Союза отражена в формулировках Части II (Статья II-37) и Части III (Статья III-4 «О политике и функционировании Союза») Конституции [189].

Раздел об охране окружающей среды Договора ЕС

Статья 174 (бывшая 130R) формулирует задачи и принципы экологической политики ЕС, регламентирует высокий уровень охраны окружающей среды, но позволяет исключения, связанные с региональными различиями.[2] В Статье 175 излагается действующая юридическая основа природоохранных мер и процедуру их разработки. Статья 176 (бывшая 130T) определяет возможность стран-членов ЕС продолжать или начинать выполнение более строгих природоохранных мер. Эти меры должны находиться в соответствии с положениями исходного Договора и доводиться до сведения Европейской Комиссии [189].

В Договоре о Европейском Сообществе достаточно полно рассмотрены вопросы охраны окружающей среды. Так, в статье 2 Договора указано, что Европейское Сообщество стремится к гармоничному, сбалансированному и устойчивому развитию экономической жизни, в высокой мере охраны окружающей среды, улучшению ее качества, повышению уровня жизни и повышению качества жизни.

В Договоре сформулированы основные направления политики в области экологии для достижения указанных целей.

Поставленные основные направления экологической политики, как и другие задачи, решаются путем политических заявлений и выражения мнений органов Сообщества (Европейского парламента, Совета, Комиссии и Суда), принятия постановлений, директив и решений. Кроме того даются рекомендации и высказывание позиций.

Постановления, директивы и решения при этом имеют обязательную силу и являются основной формой деятельности Европейского Сообщества в реализации его экологической политики.

Директивы.

Основными директивами ЕС в области охраны окружающей среды являются: директивы в области качества воздуха; директивы по качеству воды и управлению водными ресурсами; директивы в области охраны природы; директивы по обращению с отходами; директивы, регулирующие промышленное загрязнение; директивы по химическим веществам; директивы по генетически измененным организмам.

К настоящему времени имеется большое количество директив ЕС, посвященных конкретным вопросам охраны окружающей среды. Все эти директивы обязательны для исполнения.

Национальная политика в сфере окружающей среды должна находиться в русле требований, изложенных в конкретных директивах и постановлениях ЕС. Например:

Директива Совета Европы 75/439/EC от 16 июня 1975 об утилизации отработанных масел.

Директива Парламента и Совета Европы 94/63/EC от 20 декабря 1994 по контролю выбросов летучих органических соединений при хранении бензина и его транспортировке с терминалов на заправочные станции. (volatile organic substances -VOC/ЛОС).

Директива Совета Европейского Союза 96/61/EC от 24 сентября 1996 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений Official Journal L 257, 10/10/1996 с. 0026 – 0040

Директива Совета Европы 96/62/EC от 27 сентября 1996 г. об оценке и контроле качества атмосферного воздуха.

Директива Европейского Парламента и Совета Европы 98/70/EC от 13 октября 1998 г. по качеству бензина и дизельного топлива, включающая поправки и дополнения к Директиве Совета 93/12/EEC.

Директива Совета Европы 99/32/EC от 26 апреля 1999 г. о сокращении содержания серы в определенных видах жидкого топлива, включающая поправки к Директиве 93/12/EEC.

Статья 249 (бывшая 189) Договора ЕС обязывает страны-члены ЕС выполнять директивы Европейского Союза, достигая определенных результатов в течение оговариваемого периода времени; при этом им предоставляется свобода выбора формы и методов достижения этого результата [189].

RoHS (Restriction of Hazardous Substances - это директива Европейско­го Союза, ограничивающая использование шести веществ в новом электри­ческом и электронном оборудовании после 1 июля 2006 года.

Данная директива Европейского Союза - только один из документов посто­янно растущего числа инструкций и правил по экологически приемлемым технологиям. Директива RoHS дополняет другую директиву Европейского Союза, известную как Директива WEEE (Waste from Electrical and Electronic Equipment), которая касается процесса вторичного использования оборудо­вания и материалов после переработки.

Свинец (РЬ) - один из опаснейших материалов, использование которых регу­лируется RoHS. Однако, отказа от использования свинца не достаточно для соответствия установкам RoHS. Другими запрещенными помимо свинца ве­ществами являются кадмий (Cd), ртуть (Hg), шестивалентный хром (Сг ⁺), бромидные соединения РВВ (polybrominated biphenyls) и PBDE (polybrominated diphenylethers), часто используемые производителями в каче­стве трудновоспламеняемых компонентов электроники.

Директива RoHS преследует следующие цели:

- сократить загрязнение и предотвратить разрушение окружающей среды;

- предотвратить отравления указанными веществами и, как следствие, возникновение проблем со здоровьем у людей, работающих и пользующихся электрическим оборудованием и электроникой [14].

Национальное законодательство отдельных европейских стран может быть более строгим или более мягким по сравнению с предписаниями директив. В первом случае заинтересованные лица могут брать положения директивы в качестве основы для своих действий, а во втором третья сторона может применить их против конкретной страны-члена ЕС (но не против других лиц).

Во многих развитых странах были созданы организационные структуры управления охраной окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Подобные структуры были созданы в ЕС, а также в ряде отдельных комиссий при ООН. Так, вопросами экологической политики в Европе занимается комитет по экологической политике Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН.

К числу главных европейских организации, задачами которых

является охрана окружающей среды, является Европейское Агентство по окружающей среде (ЕЕА). ЕЕА было основано в 1990 г. в Копенгагене с целью обеспечения информацией и проведения «оздоровительной» политики в области охраны окружающей среды. ЕЕА выполняет и координирует работы по сбору, обобщению и анализу данных о состоянии окружающей среды. В настоящее время членами ЕЕА являются 18 и участвуют в работе еще 12 стран.

В состав ЕЕА входят европейские центры, которые занимаются экспертизой и выполнением текущих задач. Так, например, Европейский центр по внутренним водам (ЕТС/1\У) образован в 1994 г. В него вошли постоянные члены-представители стран: Австрии, Испании, Бельгии, Португалии, Франции, Дании, Норвегии, Великобритании.

Одной из ключевых задач ЕЕА является поддержка устойчивого развития Европы.

Функции Европейского Агентства по окружающей среде представлены на рис. 9.1.

Управление охраной окружающей среды в разных странах осуществляется в зависимости от их административного устройства. В качестве примера можно рассмотреть систему управления качеством окружающей среды в Нидерландах.

Нидерланды по своему административно-федеральному устройству являются конституционной монархией.

Деятельность

стран-сотрудниц

Законодательство

Европейского Союза

Деятельность

международных

организаций

Рис. 9.1. Функции Европейского Агентства по окружающей среде

Вопросами окружающей среды в Нидерландах занимаются несколько министерств:

- Министерство жилищного строительства, территориального планирования и окружающей среды (ведает вопросами охраны окружающей среды);

- Министерство транспорта, общественных работ и водного хозяйства (ведает вопросами водной среды);

- Министерства сельского хозяйства, природы и качества продовольствия (ведает вопросами менеджмента в природе);

- Министерство экономических дел (ведает вопросами энергетики.

Министерство жилищного строительства, территориального планирования и окружающей среды несет ответственность за координирование экологической политики на правительственном уровне.

Обязанности и задачи министерств, вовлеченных в охрану окружающей среды:

Министерство жилищного строительства, Пространственного Планирования и Окружающей среды (УКОМ):

• общая экологическая политика;

• координация правительственной экологической политики;

• выполнение Акта по охране и рациональному использованию окружающей среды;

• соблюдение экологического законодательства, касающегося воздуха, почвы, экологически опасных веществ, и т.д., Министерство Транспорта, Общественных работ и Водопользования (V&W):

- политика по объединенному водопользованию;

- соблюдение законодательства, касающегося внутренних и морских вод;

- управление основными реками, каналами, озерами, эстуариями, включая выдачу лицензий для выпуска сточных вод в эти водные объекты.

Министерство Сельского хозяйства, Природопользования и Рыбной ловли (LNV):

- общая политика природопользования;

- выполнение законодательства относительно охраны природы, биологического разнообразия, сохранения видов живых организмов и особо охраняемых природных территорий.

Министерство Экономических Дел (ЕZ):

- интеграция экологической политики в экономическую политику;

- энергетическая политика.

Министерство иностранных дел (BuZa):

- координация голландской стратегии на международных экологических переговорах.

Министерство Развития Сотрудничества (О8):

- интеграция экологической политики в развитие сотрудничества.

В Министерстве жилищного строительства, территориального планирования и окружающей среды основным подразделением является управление окружающей среды. Министерство возглавляется Министром, который курирует управление по окружающей среде и территориальному планированию.

Организационная схема министерства изображена на рис.9.2.

Управление качеством окружающей среды в Нидерландах осуществляется на трех уровнях: национальном, провинций и муниципальном.

Государственное управление. Голландский парламент состоит из двух палат, которые имеют Комитеты по окружающей среде.

Провинции. Нидерланды имеют 12 провинций. Каждая провинция управляется Провинциальным Советом.

Каждые четыре года провинции составляют свои схемы экологической политики, в которых они связывают национальную экологическую политику с потребностями их собственной области.

Каждый год они издают свои экологические программы, которые включают конкретные мероприятия и их стоимостные оценки.

Рис.9.2. Организационная схема Министерства жилищного строительства, территориального планирования и окружающей среды.

Провинции определяют специальные области для защиты окружающей среды в пределах своих границ. Они также определяют места размещения отходов. Провинциальные органы выдают экологические лицензии для крупных промышленных и других больших предприятий с потенциально неблагоприятными эффектами для окружающей среды.

Муниципалитеты. Каждая провинция состоит из нескольких муниципалитетов. Нидерланды имеют 548 муниципалитетов.

Большие муниципалитеты имеют отдельный исполнительный орган, который ведает экологическими делами.

Муниципалитеты играют важную роль в экологическом лицензировании и в принудительном осуществлении условий лицензии и общих правил. Они также обеспечивают осведомленность о проблемах окружающей среды населения и бизнес-сообщества, например, составляя локальные Повестки дня на 21 век. Специфические экологические задачи муниципалитетов включают очистку загрязненных земель и строительство и обслуживание систем канализации.

В отличие от провинций, муниципалитеты не обязаны составлять схемы экологической политики. Тем не менее, они должны готовить ежегодную муниципальную экологическую программу, которая подводит итог действий, запланированных в течение следующих двенадцати месяцев.

Муниципалитеты в одном регионе часто сотрудничают в выполнении экологической политики. Такое сотрудничество поддерживается материально центральным правительством.

Управление охраной окружающей среде в федеральном государстве можно рассмотреть на примере Германии.

На федеральном уровне вопросы охраны окружающей среды в Германии закреплены за Министерством по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности (Bundesministerium fur Umwelt, Naturschutz und Reaktorsichercheit (BMU)). Министерство осуществляет контроль за нижестоящими организациями.

Большинство экспертных задач выполняется специализированными организациями: например, функция охраны – Федеральным исследовательским учреждением по охране природы и ландшафтной экологии; технические вопросы охраны окружающей среды, экотоксикология, частично мониторинг - Федеральной экологической службой. Эти организации проводят значительную часть исследований в области охраны окружающей среды.

Наиболее важные решения принимаются, как правило, после обсуждения на научных советах, состоящих из представителей Министерства по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности, а также Федерального исследовательского учреждения по охране природы и ландшафтной экологии и Федеральной экологической службы.

На уровне земель действует трехступенчатая система управления, включающая в себя организации высшего, среднего и низшего звена. Структура системы управления охраной окружающей среды в Германии представлена в табл. 9.2.

Высшие звенья этой системы - министерства по охране окружающей среды отдельных земель. Более частные вопросы, связанные с охраной природы, решаются другими организациями, в частности министерствами сельского хозяйства.

Деятельность органов управления охраной природы среднего звена интегрируется министерствами.

Органы управления низшего звена - уровень округов и городов - в основном укомплектованы инженерами землеустройства.

В некоторых землях при природоохранных органах существуют советы, состоящие из добровольных общественных уполномоченных. В функцию научных советов входит консультация представителей природоохранных органов.

Помимо задач охраны природы земельные органы управления ответственны также за технические вопросы, связанные с охраной окружающей среды. В ряде случаев они занимаются также проблемами водного и земельного хозяйства.

Таблица 9.2. Структура системы управления охраной окружающей

среды в ФРГ

Федеральный уровень
Федеральное исследовательское учреждение по охране природы и ладшафтной экологии	Федеральный министр по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности	Совет по охране окружающей среды и сохранению ландшафтов
Земельный уровень
Земельные исследовательские учреждения по охране природы и ландшафтной экологии	Министерства - государственные органы по охране природы и сохранению ландшафта высшего звена	Совет по охране окружающей среды и сохранению ландшафтов	Участие граждан
	Правительство округа – государственные органы по охране природы и сохранению ландшафта среднего звена	Совет по охране окружающей среды и сохранению ландшафтов	Участие граждан
	Районное, городское управление - государственные органы по охране природы и сохранению ландшафтов низшего звена	Совет по охране окружающей среды и сохранению ландшафтов	Участие граждан

В Германии, как и во многих европейских государствах, значительна роль и частных организаций. Именно они за много лет до создания государственной системы охраны окружающей среды осуществляли многие функции. И сегодня выполнение значительной части работ невозможно без участия частных организаций: как правило, эти работы связаны со сбором данных об окружающей среде и состоянии ландшафтов (картирование, научно-исследовательские работы), благоустройством, охраной редких видов животных, разведением новых пород животных, разъяснительной работой среди общественности.

Анализ экологического Законодательства Европейского Сообщества в целом и отдельных входящих в него государств (Германии, Нидерландов, Франции и других) позволяет сделать вывод о том, что оно имеет большое значение для стран с переходной экономикой, т.к. обеспечивая высокий уровень качества окружающей среды для граждан ЕС, тем самым влияет и на граждан тех европейских стран, которые, являясь кандидатами на вступление в члены ЕС, обязуются к моменту вступления в ЕС принять все законодательство ЕС и завершить его реализацию в течение десяти лет после вступления в ЕС.

Экологическое право ЕС в последние годы быстро развивается в связи с необходимостью совершенствования правовых механизмов и повышения эффективности действующего права в изменяющихся условиях, связанных с принятием Европейской Конституции, вхождения в состав ЕС новых членов, в том числе с развитыми или недостаточно развитыми национальными системами экологического права, уточнением компетенций сообщества и отдельных стран, входящих в него. Особенно заметно развитие экологического права ЕС на разных уровнях – международном, национальном, межгосударственном и региональном (вплоть до муниципального).

Gerd Winter (институт экологического права Университета г.Бремена, ФРГ) выделяет основные экологические принципы Сообщества в качестве самостоятельных правовых принципов, характеризующих направления развития экологического права: а) принцип высокого уровня защиты окружающей среды; 6) принцип сохранения (поддержки) и улучшения качества окружающей среды; в) принцип учета факторов местного значения; г) принцип предусмотрительности; д) принцип предупреждения; е) принцип восстановления источников; ж) принцип ответственности за загрязнения. Они рассматриваются в тесной связи и на основе принципов, зафиксированных в ст. 174 Договора об образовании ЕС.

G. Winter полагает, что при реализации политики Сообщества следует равно принимать во внимание: доступную информацию научного и технического свойства; региональные различия в условиях окружающей среды; преимущества и недостатки; уровень экономического и социального развития Сообщества и сбалансированное развитие регионов.

Особое внимание в правовой литературе уделяется возможным последствиям для Европейского экологического права расширения ЕС за счет вступления новых членов в сообщество. По мнению Gyula Bandi (Католический университет, Будапешт) необходимо уделить должное внимание к переходным мерам для вновь вступивших в Союз государств. Эти меры принимаемые новыми членами и странами-кандидатами на вступление, можно свести к восприятию рамочного законодательства Сообщества (включая право на доступ к информации и обеспечение защиты окружающей среды), проведению мер, направленных на вступление в международные соглашения, стороной которых является Сообщество; участию в уменьшении глобального и трансграничного загрязнения; разработке и совершенствованию законодательства по защите окружающей среды (направленного на сохранение биологического разнообразий; обеспечению функционирования внутреннего рынка. Так как переходные меры имеют ограниченный временный характер, они не должны заменять имплементацию многих предписаний, таких, как рамочное законодательство или новации.

Gyula Bandi, рассматривая вопрос об импорте экологической политики и права ЕС, считает, что при вступлении новых стран в ЕС необходимо при адаптации национального экологического законодательства учитывать его уровень (соответствие, выше или ниже) европейского.

При этом адаптация национального законодательства при необходимости может проводиться путем использования методов саморегуляции и самоимплантации.

Ключевыми вопросами дальнейшего развития экологического права ЕС являются совершенствование правовых стратегий по защите экологических прав человека, экологической ответственности (предотвращение и санация экологического вреда), ответственности причинителя вреда, правового регулирования экономических механизмов охраны окружающей среды, гармонизации экологического права ЕС и международного экологического права.

Вопросы для самоконтроля

9.1. Формирование правовых вопросов экологической политики Евро­пейского сообщества. Законодательные акты, директивы, решения, рекомендации и мнения.

9 2 Европейские источники права и Европейское законодательство.

Первичное право сообщества. Вторичное право сообщества. Общие правовые принципы. Европейская конституция. Директивы. Европейское законодательство. Европейский суд.

9.3. Программы ЕС в области охраны окружающей среды.

9.4. Экологическая политика ЕС. Основные принципы экологической политики ЕС.

9.5. Основные Европейские организации по охране окружающей среды.

9.6. Особенности управления охраной окружающей среды в странах ЕС в зависимости от их административного устройства (на примере Нидерландов и ФРГ).