Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Стеблов А.Л, Вайсман Я.И. Экологическое право Российской Федерации и стран Европейского сообщества.doc
Скачиваний:
27
Добавлен:
19.11.2019
Размер:
2.31 Mб
Скачать

3.6. Экологический контроль

Контроль как особая форма регулирования общественных отношений заключается в наблюдении за деятельностью подконтрольного объекта, в выявлении отклонений от нормативных правовых норм, невыполнений предписаний органов государственной власти, местного самоуправления и экологического контроля и иных правонарушений, а также в предупреждении возможных правонарушений.

В отличие от правового регулирования, управления регулятивные функции контроля заключаются в направлении деятельности субъектов общественных отношений путем выявления, устранения отклонений от правомерного поведения и предупреждения их в будущем.

Классификация контроля проводится по объектам контроля.

По этому признаку выделяются государственный контроль

- за охраной атмосферного воздуха;

- за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);

- за использованием и охраной водных объектов;

- за геологическими изучениями, рациональным использованием и охраной недр;

-государственный земельный контроль;

- в области охраны, воспроизводства и использования объектов живого мира и среди их обитания;

- в области организаций и функционирования особо охраняемых природных территорий;

- во внутренних морских водах РФ и территориальном море РФ;

- в исключительной экономической зоне РФ;

- на континентальном шельфе РФ

- государственный лесной контроль и надзор;

- в области охраны озера Байкала .

Цель экологического контроля – обеспечение правомерного поведения субъектов экологических отношений, экологического правопорядка, которая достигается наблюдением за их деятельностью и устранением, предупреждением правонарушений, применением к правонарушителям мер воздействия.

Функции экологического контроля заключаются в выявлении, предупреждении, пресечении экологических правонарушений, устранении их последствий, сборе и накоплении информации о деятельности субъектов экологических отношений, привлечении к ответственности правонарушителей.

Экологический контроль подразделяется на государственный; муниципальный; производственный, общественный.

Государственный экологический контроль осуществляют исполнительные органы государственной Российской Федерации власти и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

Правительство РФ осуществляет общий контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ федерального экологического законодательства, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации (ст. 4, 13 федерального закона «О Правительстве Российской Федерации»).

Государственный экологический контроль подразделяется на федеральный государственный экологический контроль и государственный экологический контроль, осуществляемый субъектами Российской Федерации.

Общий принцип разграничения объектов государственного экологического контроля закреплен в ст. 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [5].

Так, федеральному государственному экологическому контролю и надзору подлежат объекты, находящиеся в ведении Российской Федерации, а также, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, утвержден постановлением Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 285 (15).

Первую группу составляют независимо от форм собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации объекты:

- относящиеся к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, федеральным транспорту, путям сообщениям, линиями связи, включая коммуникационные связи, а также линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

- связанные с использованием атомной энергии, обеспечением обороны и безопасности государства, относящиеся к оборонному производству, включая объекты, находящихся в границах контролируемых и (или) закрепляемых зон, а также обеспечивающие космическую деятельность;

-относящиеся к производству ядовитых и наркотических средств;

- расположенные на континентальном шельфе РФ и (или) в пределах исключительно зоны РФ.

Вторую группу составляют объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране: объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и в Список всемирного природного наследия, особо охраняемы природные территории федерального значения, а также природные комплексы, подпадающие под действие международных договоров РФ; природные объекты Байкальской природной территории.

Третья группа – объекты хозяйственной и иной деятельности, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду.

Четвертую группу составляют поверхностные водные объекты ,расположенные на территориях двух и более субъектов РФ; водные объекты или их части, находящиеся на землях обороны и безопасности, используемые для обороны и безопасности государства; федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд; внутренние морские воды, территориальное море РФ; особо охраняемые водные объекты, либо находящиеся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; водные объекты или их части, объявленные рыбохозяйственными заповедными зонами; водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб; пограничные (трансграничные) водные объекты; водные объекты или их части для нужд городов численностью населения со тысяч человек и более, предприятий и иных объектов, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн.куб.метров в год.

К региональному (субъектов РФ) государственному контролю и надзору относится использование и охрана водных объектов, полностью расположенных на территории соответствующего субъекта РФ, кроме водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору (О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов: постановление Правительство РФ от 4 ноября 2006 г. № 640 с изм. от 30 декабря 2006 г. № 845// СЗ РФ. 2006. № 45. ст. 4713; 2007. № 1 ч.II. ст. 296.

К пятой группе относятся леса лесного фонда и особо охраняемых территории федерального значения (Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора: постановление правительства РФ) от 22 июня 2007 г. № 394 // СЗ РФ. 2007. № 27. ст. 3282; 2009. № 10. Ст.1224).

Пятую группу составляют земли, государственный земельный контроль за использованием и охраной которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденном постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006г. № 689 (СЗ РФ. 2006. № 47. Ст.4919).

Шестую группу составляют недра, контроль за геологическим изучением, рациональном использованием и охраной которых осуществляется в соответствии Положением о государственном контроле за геологическим изучением за рациональном использованием и охраной недр, утвержденным Постановлением РФ от 12 мая 2005 г. № 293 (СЗ РФ 2005. № 20. ст. 1885).

К седьмой группе относятся опасные производственные объекты в соответствии с федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116- ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (СЗ РФ. 1997. № 30. Ст.3588).

На остальных объектах государственный экологический контроль осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В силу ст. 9 Федерального закона «Об охране окружающей среды» полномочия государственного экологического контроля разграничиваются на основании Конституции Российской Федерации и федеральных законов. До настоящего времени не сформирован орган, осуществляющий Федеральный государственный экологический контроль, объектом которого была бы окружающая природная среда, компоненты природы и природные объекты (ресурсы). Полномочия по экологическому контролю распределены между несколькими федеральными органами исполнительной власти (см. п.3.2 настоящей главы).

Органы экологического контроля осуществляют свою деятельность в порядке, установленном федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [14].

Органы государственного экологического контроля проводят плановые и внеплановые проверки.

Плановые проверки производятся не чаще чем один раз в три года в соответствии с ежегодно составляемыми планами.

План проведения внеплановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц путем размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа местного самоуправления в сети «Интернет либо иным доступным способом.

Проекты ежегодных планов проведения плановых проверок направляются в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения плановых проверок, который публикуется на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ.

Внеплановая проверка проводится:

-по истечении срока исполнения ранее выделенного предписания об устранении выявленных нарушений;

- при поступлении обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о возникновении угрозы причинения или причинением вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства. А также угрозы возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера.

При этом проверки субъектов малого и среднего предпринимательства проводятся после согласования с органами прокуратуры по месту осуществления деятельности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. Плановые и внеплановые проверки подразделяются на документарные и выездные.

В процессе проведения документарной проверки рассматриваются документы юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении контролирующего органа ,а также представляемых по его запросу дополнительно необходимых документов.

Выездная проверка проводятся в случае ,если при документальной проверке невозможно удостовериться в полноте и достоверности сведений имеющихся в распоряжении контролирующего органа документах; либо невозможно оценить соответствие деятельности проверяемого субъекта установленные законодательством требования без ее проведения.

Проверка проводится на основании распоряжения (приказа) руководителя (его заместителя) контролирующего органа, в присутствии руководителя или ионного уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Результаты проверки оформляются актом, с которым должен быть ознакомлен руководитель юридического лица либо иное уполномоченное лицо, индивидуальный предприниматель.

В случае выявления нарушений должностного лица органа государственного контроля, проводившие проверку, в пределах своих полномочий обязаны: выдать предписание об устранении нарушения с указанием срока его устранения; принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным ,растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций, а также меры по привлечению к ответственности нарушителей.

Если при проведении проверки будет установлено, но имеется непосредственная угроза причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде безопасности государства, возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен или такой вред причин, орган государственного контроля (надзора) обязан незамедлительно принят меры по недопущению причинению вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности, отзыва из оборота продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья, граждан и для окружающей среды.

При этом граждане, иные юридические лица и индивидуальные предприниматели должны быть информированы любым доступным образом о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.

В силу статьи 3.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях судом может назначено временное приостановление деятельности до 90 суток. Одновременно с направлении в суд материалов о временном приостановлении деятельности органом государственного контроля (надзора) может быть применен временный запрет деятельности сроком до 5 суток (ст. 27.16; 27.17 КоАП РФ).

Действие (бездействие) должностного лица органа государственной контроля могут быть обжалованы в административном или судебном порядке.

Должностными лицами государственного экологического контроля федеральной службы по надзору в сфере природопользования являются:

- Главный государственный инспектор РФ по охране природы – руководитель федеральной службы по надзору в сфере природопользования;

- заместители главного государственного инспектора РФ по охране природы;

- заместители руководителя указанной федеральной службы;

- старшие государственные инспекторы РФ по охране природы - начальники- управлений и отделов, их заместители, ведающие вопросами организациями и осуществления федерального государственного экологического контроля;

- государственные инспекторы РФ по охране природы- федеральные государственные гражданские служащие категории. Специалисты ведущей и старшей групп должностей федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ведающие вопросами организации и осуществления федерального государственного экологического контроля;

- Главные государственные инспекторы РФ по охране природы в зоне своей деятельности (на территории субъекта РФ);

- руководители территориальных органов федеральной службы по надзору в сфере природопользования;

- заместители главного государственного инспектора РФ по охране природы в зоне своей деятельности (на территории субъекта РФ);

- заместители руководителей территориальных органов, ведающие вопросами организации и осуществления федерального государственного экологического контроля;

- Старшие государственные инспекторы по охране природы в зоне своей деятельности (на территории субъекта РФ);

- начальники отделов и их заместители территориальных органов, ведающие вопросами организации и осуществления федерального государственного экологического контроля;

- государственные инспекторы РФ по охране природы в зоне своей деятельности ( на территории субъекта РФ)

-федеральные государственные гражданские служащие категории « специалист» ведущей и старшей групп должностей территориальных органов федеральной службы, ведающие вопросами организации осуществления федерального государственного экологического контроля (126).

Полномочия государственных инспекторов в области охраны окружающей среды закреплены в ст. 66 федерального закона «Об охране окружающей среды» (5).

Они вправе:

  • посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны;

  • знакомиться с документами и иными материалами, необходимыми для проведения мероприятия по контролю;

  • проверять: соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды; работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;

  • соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и иных объектов;

  • выполнение требований, указанных в заключение государственной экологической экспертизы;

  • вносить предложения о проведении государственной экологической экспертизы;

  • предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при проведении проверки;

  • привлекать за нарушение законодательства об охране окружающей среды должностных лиц и иных работников предприятий и иных организаций; граждан.

  • Должностные лица органов государственного экологического контроля вправе применять временный запрет экологической деятельности на срок до 5 суток, вносить представления в суд о приостановлении или ее прекращении (ст.3.12,27.16; Кодекса РФ об административных нарушениях [3]).

Государственные инспекторы по охране природы могут выносить предписания об ограничении, приостановлении и прекращении выбросов и вредных физических воздействий на атмосферный воздух в соответствии с Положением об ограничении, приостановлении или прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002, № 847[118].

Предписания об ограничении выбросов и вредных физических воздействий выдаются при выявлении превышения предельно допустимых или временно согласованных выбросов, а также нормативов предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий.

Приостановление выбросов и вредных физических воздействий осуществляется в случаях:

  • невыполнения предписаний об ограничении выбросов и вредных физических воздействий;

  • невыполнение плана уменьшения выбросов в период неблагоприятных метеорологических условий;

  • отсутствия разрешений на выбросы и вредные физические воздействия.

При систематическом превышении предельно допустимых или временно согласованных выбросов, а также нормативов вредных физических воздействий, приводящем к превышению установленных нормативов качества атмосферного воздуха и предельно допустимых уровней физических воздействий могут выносить предписания о прекращении выбросов и вредных физических воздействий.

Предписания государственных инспекторов по охране природы обязательны для исполнения. Государственные инспектора по охране окружающей среды обязаны:

  • предупреждать, выявлять нарушения законодательства об охране окружающей среды;

  • разъяснять нарушителям их права и обязанности;

  • соблюдать требования законодательства.

Решения органов государственного экологического контроля и должностных лиц могут быть обжалованы в суде общей юрисдикции или арбитражном суде.

Полномочия органов, осуществляющих государственный экологический контроль за использованием, охраной, воспроизводством отдельных природных ресурсов, детализируются в специальных положениях. Это: Положение о государственном земельном контроле, утвержденное постановлением Правительства РФ от15 ноября 2006г. №689 [119; Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденное постановлением Правительства РФ от12 мая 2005г. №293 [121]; Положение об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2006г. №801 [122]; Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утвержденное постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007 г. № 394 [123]; Положение о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха; утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 января 2001 г.№31 [124], Положение об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005г. №569 [125]; Положения о государственном контроле в области охраны, воспроизводства и использования объектов живого мира и среды их обитания: и постановления Правительства РФ от 10 ноября 2008 г. № 843 (114).

Ведомственный контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти за экологической деятельностью предприятий и организаций, входящих в их состав.

Так, Министерство обороны РФ осуществляет ведомственный контроль за использованием и охраной земель, лесов и других природных ресурсов на землях обороны, охраной окружающей среды воинскими частями и иными учреждениями и организациями, входящими в систему Министерства обороны.

Ведомственный экологический контроль за деятельностью подконтрольных им организаций осуществляют федеральные агентства.

Государственный экологический контроль осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ по объектам, не отнесенным к федеральному государственному экологическому контролю. Такими органами в Пермском крае являются Государственная инспекция по экологии и природопользованию Пермского края.

Производственный или внутрихозяйственный контроль осуществляется органами управления предприятий и организаций. Полномочия по осуществлению производственного контроля закрепляются в уставе, положениях об экологических службах и иных структурных подразделениях, должностных инструкциях и иных нормативных правовых актах, принимаемых в соответствии с уставом.

В силу ст. 12 федерального закона «Об охране окружающей среды» общественные некоммерческие объединения вправе оказывать содействие государственным органам в борьбе с нарушениями экологического законодательства. Формой такого содействия является общественный экологический контроль, который осуществляется профессиональными союзами и иными общественными организациями.

Порядок проведения общественного экологического контроля регулируется законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», законодательством о профессиональных союзах, общественных объединениях, уставами профсоюзов и их объединений, уставами общественных объединений и принимаемыми ими корпоративными актами.

Так, в силу ст. 20 федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» [127] профсоюзы осуществляют профсоюзный контроль за состоянием окружающей природной среды через свои органы, общественные инспекции, действующие на основании положений, утвержденных профсоюзами. В этих целях они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, их структурные подразделения. При выявлении нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников, профсоюзные органы, общественные инспекторы вправе требовать немедленного устранения нарушений и обратиться в Федеральную инспекцию труда для принятия неотложных мер. При невыполнении требований по устранению нарушений, особенно в случаях появления непосредственной угрозы жизни и здоровью работников, профсоюзные органы, профсоюзные инспекторы вправе требовать приостановления работ до принятия окончательного решения Федеральной инспекцией труда. Такое требование является обязательным и подлежит незамедлительному выполнению должностными лицами предприятий и организаций.

С целью оказания содействия органам государственного экологического контроля создаются общественные инспекции по охране природы, рыбоохране, общественные охотничьи инспекции, общественные инспекции лесной охраны, добровольные народные дружины по охране природы.

Общественные инспекторы вправе проводить проверки соблюдения экологического законодательства на предприятиях и организациях с соблюдением ограничений, установленных для организаций с особым режимом секретности. В случае выявления нарушений экологического законодательства они направляют материалы проверок для принятия мер в органы государственного экологического контроля, прокуратуру и другие правоохранительные органы.

Общественные объединения вправе по результатам своих проверок предъявлять в суд исковые требования о приостановлении, прекращении экологической вредной деятельности об отмене решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, прекращении или перепрофилировании их деятельности.