Глава 9. Законодательство ес в области охраны

окружающей среды

9.1. История экологического права ЕС. Формирование правовых вопросов экологической политики Европейского Сообщества.

История экологического права Европейского Сообщества начинается с заявления Европейской комиссии (1970 г.), которое содержало предложения о необходимости ЕС быть более активным в области экологии и разработки совместной экологической программы. До этого в основном документе – Договоре об образовании Европейского Сообщества (1957 г.)отсутствовали указания об экологическом праве, не содержались нормы об окружающей среде и ее охране.

В 1971 г. Комиссия приняла Заявление об экологической политике ЕС, а также предложения реализовать ряд мер по защите окружающей среды и разработке экологической программы.

Экологическая политика на европейском уровне существует с 1972 г. Она отражена в европейских программах по охране окружающей среды 1973, 1977, 1983, 1993 и 2002 г.г.

Первая программа о мерах ЕС в области охраны окружающей среды (1973-1976 г.г.) была принята и одобрена общим Заявлением Сообщества и представителями Совета в 1973 г. В последующие годы были внесены дополнения в сам Договор о Сообществе и были принято несколько совместных экологических программ. Шестая эколого-политическая Программа (2002 г.) определила важнейшие эколого-политические цели, принципы и приоритеты Сообщества в области экологии на период до 2012 г.

За период с 1957 г. и до настоящего времени Европейское сообщество прошло большой путь по развитию экологического права, формированию и реализации экологической политики Сообщества.

Европейское сообщество до вступления в силу Единого Европейского Акта в 1987 г. выпустило более 200 правовых актов на основе ст. 100 (Уравнивание прав) и ст.235 (Сборная компетентность) Договора об основании Европейского экономического сообщества (Договор ЕС (European Treaty)). В табл. 9.1 представлены статьи Договора ЕС, касающиеся охраны окружающей среды и устойчивого развития. [184].

Словосочетание «окружающая среда» не упоминалось в соглашениях, закрепляющих создание ЕЭС, но задача охраны окружающей среды стала одной из приоритетных в его деятельности.

В этот период времени создавались Планы природоохранной деятельности, в которых конкретизировались ее цели и принципы, а также были сформулированы приоритетные вопросы, требовавшие принятия неотложных мер. Например, благодаря применению Статьи 100 и/или Статьи 235 договора ЕЭС, были выполнены законодательные решения в

Таблица 9.1.Статьи Договора ЕС, касающиеся охраны окружающей среды и устойчивого развития [189]

Статья 2	Задачи ЕС (включая устойчивое развитие экономической деятельности и высокий уровень охраны качества окружающей среды)
Статья 3 раздел 1 (бывшая 2 раздел k)	Экологическая политика
Статья 6	Принцип интеграции, устойчивое развитие
Статья 28 (бывшая 30)	Запрет на количественные ограничения по импорту
Статья 30 (бывшая 36)	Исключения из запрета Статьи 28, связанные с охраной жизни и здоровья людей, животных и растений
Статья 95 (бывшая 100A)	Внутренний рынок
Статья 174 (бывшая 130R)	Охрана окружающей среды
Статья 175 (бывшая 130S)	Юридическая основа природоохранной деятельности
Статья 176 (бывшая 130T)	Более жесткое законодательство национального уровня

* В скобках указаны статьи первоначального Соглашения Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС), которое было трансформировано и стало Договором Европейского Союза (ЕС), действующим в настоящее время.

таких областях, как загрязнение воды и воздуха [189]. Тогда же, в европейском законодательстве появляются четко сформулированные меры, связанные с

охраной окружающей среды. Эти меры касались практически всех аспектов экологического права стран-членов ЕЭС.

Понятие «окружающая среда» в договоре ЕЭС появилось 1-го июля 1987 г. в результате внесения поправки в Статье 100А (внутренний рынок). А также в этом документе появился отдельный раздел по окружающей среде – Статья 130R-T. Тем не менее, официально охрана окружающей среды ещё не входила в задачи ЕЭС [189].

После вступления в силу Маастрихтского Договора 1993 г. охрана окружающей среды, наконец, стала официально считаться одной из приоритетных задач согласно Статье 2 Договора ЕС (так стал называться бывший Договор ЕЭС). С этого момента Европейский Союз и Европейское Сообщество являются синонимами.

Вступление в силу Амстердамского Договора 1999 г. привело к изменению нумерации статей в Договоре ЕС. Большее значение стало придаваться принципу интеграции, ранее изложенному в Статье 130R. Статья 6 Договора ЕС предписывает обязательное интегрирование требований охраны окружающей среды во все формулировки, политику и деятельность Сообщества [189].

Экологическая политика Европейского Сообщества базируется на ряде общих принципов, которые изложены в ряде статей Договора. Так, в статьях 11-16 прописаны основные принципы, важные для реализации экологической политики Европейского Сообщества: субсидиарности; интеграции; предотвращения и профилактики; борьбы с вредными воздействиями на окружающую среду непосредственно в источниках их образования; «загрязнитель платит» (за причинение вреда платит тот, кто за него ответственен); взвешивания соотношения преимуществ и негативных последствий регулирования.

При этом толкование и применение этих принципов подчинено принципу относительности – меры, принимаемые Сообществом по регулированию воздействий на окружающую среду и население, не должны выходить за рамки мер, которые принимаются для достижения целей Договора (ст. 5 абз. 3 Договора).

Принцип субсидиарности определяет, что в вопросах экологической политики и других аспектах экологии субсидиарность применима только в тех случаях и обстоятельствах, когда цели предполагаемых мер (например, по регулированию воздействий) будут успешнее достигаться на уровне Сообщества, чем на уровне отдельных стран-участниц. Реализации принципа субсидиарности по конкретным мерам регулирования воздействия обычно предшествует подготовительная работа в виде взвешивания аргументов «за» и «против» в порядке дискуссий, в отдельных случаях рассмотрения в Совете, Европарламенте и Суде с тем, чтобы получить консолидированное решение.

Принцип интеграции (ст. 6 Договора) определяет необходимость включения потребностей охраны окружающей среды в разработку и исполнение всех иных политик Сообщества с тем, чтобы вся политика Сообщества была экологически действенной.

Принципы предотвращения и профилактики были поэтапно внесены в Договор в 1987 г. (принцип предотвращения) и в 1993 г. (принцип профилактики) и в настоящее время рассматриваются как единый принцип. Он определяет необходимость принятия действий при наличии основания опасений за здоровье человека и экологию, когда еще нет ясности в масштабах и содержании экологических угроз, с целью недопущения наступления вреда. Этот принцип может реализоваться путем использования различных инструментов (например, экологической экспертизы проектов, мер по предотвращению аварий, запрета на экспорт отходов и др.).

Принцип борьбы с вредными воздействиями на окружающую среду в источниках их возникновения. Этот принцип в известной степени имеет предупредительный характер и позволяет не допустить вредное воздействие на объекты окружающей среды и население вместо того, чтобы бороться с последствиями вреда.

Принцип «загрязнитель платит» определяет ответственность за причинение вреда (вредного воздействия). Более конкретно этот принцип определен в ряде вторичных документов, например, в Конвенции OSPAR – расходы на средства для предотвращения, борьбы и сокращения загрязнения должны предприниматься виновником.

Критерий взвешивания соотношений преимуществ и негативных последствий регулирования – cost and benefits в английской терминологии позволяет определить и сопоставить экономические затраты (или их эквиваленты) и пользы регулирования.

Экологическое право Европейского Сообщества содержит важные принципы компетенции Сообщества в регулировании охраны окружающей среды и государств-участников в случаях отсутствия регулирования этих вопросов Сообществом.

Право Европейского Сообщества является составной органической частью права Европейского Союза (ЕС) или европейского права, самостоятельной специфической правовой системы, сложившейся в результате интеграционных процессов на континенте и существующей наряду с международным правом и национальным правом государств-членов ЕС [187].

Законодательство ЕС является в настоящее время особым типом наднационального законодательства с отдельными национальными элементами.

Правовые инструменты, действующие в рамках законодательства ЕС, и использующиеся при регулировании отношений различных юридических субъектов, обладают различной юридической силой.

Законодательные акты – правовые нормы, обязательные для исполнения всеми странами – членами ЕС имеют более высокую силу, чем национальное законодательство и не требуют трансформации в национальные законы.

Директивы – не имеют прямой юридической силы, но заложенные в них целевые показатели обязательны для исполнения всеми членами ЕС. Формы и методы достижения этих целевых показателей определяются национальными органами. Отдельные положения директив в установленные сроки трансформируются в национальное законодательство, приобретают при этом строгую юридическую силу и позволяют гармонизировать правовые системы различных государств – членов ЕС.

Решения принимаются по отдельным вопросам и имеют обязательную юридическую силу для тех субъектов, на которые они направлены (отдельные страны – члены ЕС, компании, лица).

Рекомендации и мнения не являются строгими правовыми инструментами и используются в странах ЕС в качестве руководящих принципов для учреждений и организаций.

В сложных секторах охраны окружающей среды разработка законодательных документов начинается с рамочных директив, которые определяют руководящие принципы, институциональные основы, сферу компетенции и вовлеченность субъектов, процедуры и временные рамки. После этого разрабатываются дочерние директивы, которые определяют конкретные параметры правовой системы, например, перечень конкретных веществ, предельно допустимые значения их содержания в объектах окружающей среды, продуктах и товарах и т.д. [188].