Глава 5. Правовой режим рыболовства в мировом океане

5.1. Содержание принципа свободы рыболовства

в открытом море

Мировой океан служит человечеству не только средством коммуникаций, общей просторной дорогой для всех наций, но также является огромным источником пищевых ресурсов. "Океан всегда кормил людей. С незапамятных времен человек ловил рыбу, ракообразных, собирал моллюсков", - писал в своей книге "Будущее - океан" французский исследователь Клод Риффо. Известный советский ученый Л.М.Бреховских в этой связи также указывал на величайшее значение Мирового океана в жизни людей: "Океан всегда снабжал людей пищей. Значение его как кормильца человечества все увеличивается, так как в нем обитает около четырех пятых всех живых существ планеты и около 20 процентов необходимых для людей белков уже сейчас добывается именно здесь". Океан обладает величайшими богатствами и, главным образом, сравнительно легко добываемыми и потому более известными живыми ресурсами.

С давних пор люди, используя самые примитивные орудия промысла, вели добычу рыбы и других морепродуктов в водах, омывающих их берега, очень продолжительное время рыболовство было прибрежным. Только в XIX веке с появлением траулеров с паровыми двигателями и совершенствованием техники и технологии рыболовства районы промысла все больше удалялись от берегов в сторону открытого моря. С выходом промысловых судов в открытое море начал утверждаться принцип свободы рыболовства в открытом море. Он формировался и утверждался на базе принципа свободы открытого моря, являясь его составным элементом. Возникнув как обычная норма, принцип свободы рыболовства в открытом море впоследствии был закреплен в многочисленных международных договорах, в том числе в ст. 2 Конвенции ООН об открытом море. Однако наиболее важным является закрепление этого принципа в ст. 87 ЮНКЛОС, которая согласно п. 1 ст. 311 имеет преимущественную силу в отношениях между государствами-участниками перед женевскими конвенциями по морскому праву 1958 года.

Содержание ст. 87 ЮНКЛОС дает основание сделать следующие выводы. Во-первых, в ней закреплено такое положение открытого моря, в силу которого ни одно государство не может распространить свою власть на него. Во-вторых, за всеми государствами, независимо от их географического положения, закреплено право пользования открытым морем на условиях полного равенства. В-третьих, осуществление государствами своих прав, вытекающих из принципа свободы открытого моря, не может носить безграничного характера, так как государства существуют неизолированно друг от друга. Следовательно, свобода действий каждого из них вообще и в открытом море в частности должна осуществляться с обязательным учетом суверенных прав и интересов других государств, как прибрежных, так и не имеющих выхода к морю.

Во второй половине XX в. интенсификация морского рыболовства с применением новейших достижений науки и техники привела к переловам и даже исчезновению отдельных видов рыб и других объектов промысла в ряде районов Мирового океана, что вызвало необходимость совершенствования международно-правового регулирования эксплуатации природных ресурсов морей и океанов. В тот период начали вводиться международные правила ведения промысла, были определены закрытые сезоны и районы для промысла, установлены квоты вылова рыбы и технические правила для ведения промысла. На рубеже 60 - 70 гг. прошлого столетия многие ученые и государственные деятели начали выступать за ограничение свободы рыболовства в открытом море. Подобные выступления были направлены на оправдание уже фактически начатого процесса ограничения свободы рыболовства в открытом море путем присвоения больших пространств Мирового океана прибрежными государствами. К тому времени уже многие латиноамериканские и африканские прибрежные страны установили 200-мильные территориальные и рыболовные зоны. Свои односторонние действия эти страны оправдывали тем, что существующие методы международно-правового регулирования рыболовства не могут больше должным образом обеспечить сохранение живых ресурсов открытого моря у их берегов.

Названные действия отдельных экстремистски настроенных латиноамериканских и африканских государств и опасность перелова живых ресурсов открытого моря привели мировое сообщество к осознанию необходимости подготовки и принятия новой всеобъемлющей международной конвенции, в которой были бы урегулированы все проблемы океанопользования, включая рыболовство. Данная задача была выполнена в ходе III Конференции ООН по морскому праву, подготовившей и принявшей уже упомянутую ЮНКЛОС, образно названную Председателем Конференции Томми Ко Конституцией для океанов. В Конвенции узаконена исключительная экономическая зона (ИЭЗ) шириной 200 морских миль (ст. 57) с особым правовым режимом. Вопросам ИЭЗ в ЮНКЛОС посвящена Часть V "Исключительная экономическая зона", состоящая из 21 статьи, которые охватывают в основном все вопросы, относящиеся к институту ИЭЗ.

Экономическая зона не подпадает под суверенитет (подобно территориальным водам) прибрежного государства, однако она не является пространством открытого моря в классическом смысле этого понятия. В ст. 55 ЮНКЛОС установлено: "Исключительная экономическая зона представляет собой район, находящийся за пределами территориального моря и прилегающий к нему, который подпадает под установленный в настоящей части особый режим, согласно которому права и юрисдикция прибрежного государства и права и свободы других государств регулируются соответствующими положениями настоящей Конвенции". Ст. 58 ЮНКЛОС распространяет на ИЭЗ действие важнейшего элемента режима открытого моря, сформулированного в ст. 89: "Никакое государство не вправе претендовать на подчинение какой-либо части открытого моря своему суверенитету". Таким образом, применение к ИЭЗ ст. 89 (которая относится к Части VII "Открытое море") стало одним из принципиальных пунктов компромиссного решения, касающегося правового статуса ИЭЗ, подчеркнуло органическую связь экономической зоны с открытым морем.

Сопоставляя статьи 55, 56, 58, 86, 87, 89 и другие статьи ЮНКЛОС, можно обратить внимание на признание за прибрежными государствами определенной части прав, в частности в отношении морских промыслов, которые ранее принадлежали всем государствам. Остальные важнейшие права, традиционно присущие режиму открытого моря (эксплуатация морских судов, летательных аппаратов, подводных кабелей и трубопроводов), сохраняются за всеми государствами, как прибрежными, так и не имеющими выхода к морю. В экономической зоне иностранные государства (в том числе и внутриконтинентальные) пользуются, хотя и при условии получения согласия со стороны прибрежного государства, правом на рыболовство в случае недоиспользования прибрежным государством всей квоты вылова, а также правом на проведение морских научных исследований. Таким образом, можно рассматривать экономическую зону как зону специальной юрисдикции прибрежных государств в открытом море.

В настоящее время все отчетливее вырисовывается потребность в эффективных международных процедурах и механизмах, которые обеспечивали бы рациональное использование ресурсов морей и океанов как общечеловеческого достояния. По всеобщему признанию, наиболее эффективным механизмом международного сотрудничества государств в охране и рациональном использовании природных ресурсов являются международные межправительственные организации общей и специальной компетенции. Сейчас насчитывается более 30 активно действующих Межправительственных рыбохозяйственных организаций (МПРО) и несколько организаций общей компетенции (ИМО, ЮНЕП и др.), которые занимаются вопросами обеспечения безопасности рыболовных судов и предотвращения загрязнения Мирового океана. Известно, что международные организации вносят большой вклад в становление международного рыбохозяйственного сотрудничества на всемирном и региональном уровнях. Так, в последние годы заметно повысилась роль и значение международных организаций, в компетенцию которых входят вопросы рыболовства. Подавляющее большинство этих организаций находится под эгидой ФАО (Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН). Главным направлением деятельности КОФИ (Комитет по рыболовству ФАО) становится разработка и реализация программ развития рыболовства в Мировом океане. Следует добавить, что в настоящее время заключено уже более 100 многосторонних и около 500 двусторонних договоров, связанных с рыболовством.

Все МПРО образованы на основе международных конвенций, заключенных государствами или правительствами, и действуют в соответствии с положениями этих конвенций. Решения международных организаций (комиссий) по рыболовству, касающиеся принятия мер регулирования промысла, носят обычно рекомендательный характер и становятся обязательными для государства-участника в случае его согласия (одобрения) или отсутствия возражения с его стороны. Вырабатываемые МПРО методы сохранения живых ресурсов должны основываться на научных данных, одобренных участниками конвенций. Каждая конвенция регламентирует промысел определенных видов рыб или морских животных, обитающих в определенном районе Мирового океана - конвенционном районе, обычно ограниченном географическими координатами. Государство, становясь участником той или иной конвенции, принимает на себя обязательство обеспечивать эффективный внутригосударственный контроль за соблюдением своими гражданами и судами положений конвенции и принятых на ее основе мер регулирования. Участники конвенции могут в случае необходимости учреждать и международный контроль.

Мероприятия по охране и регулированию рыболовства, осуществляемые МПРО, обычно сводятся к следующим:

1) охрана маломерных и неполовозрелых рыб и других морских животных. С этой целью устанавливаются минимальные размеры рыб, минимальные размеры ячеи, крючков, вводится запрет на промысел в районах, где преобладают маломерные и неполовозрелые рыбы, объявляется запрет на промысел в определенные сезоны;

2) регулирование промысловых усилий с целью достижения максимально устойчивого улова путем установления квот вылова для каждого участника конвенции и т.п.

Мероприятия по воспроизводству и восстановлению живых ресурсов сводятся к запрету или ограничению промысла в районах размножения, в период нереста, а также на путях миграции рыб к местам нереста. К ним же относится улучшение состояния естественных нерестилищ, что осуществляется уже на основе национального законодательства, так как нерестилища находятся в территориальных водах или в реках прибрежного государства.

В последнее время широкий размах приняла новая форма увеличения запасов живых ресурсов моря - улучшение видового состава рыб и искусственное их разведение. Таким образом, сложившаяся международно-правовая система регулирования морского рыболовства в целом способна обеспечить устойчивые уловы. Тем более что практически все государства выступают за расширение международного сотрудничества в области рыбного хозяйства, в том числе в рамках международных организаций, решения которых должны основываться на подлинно научных данных.