Глава 4. Правовая охрана морской среды от загрязнения

4.1. Общие положения

Охрана морской среды - один из важных принципов международного морского права. Его становление и утверждение заняло относительно короткий отрезок времени. Часть XII ЮНКЛОС целиком посвящена защите и сохранению морской среды. Суверенное право государств разрабатывать свои природные ресурсы в соответствии с проводимой ими политикой в области окружающей среды обусловлено в ЮНКЛОС их обязанностью сохранять морскую среду. Эта обязанность конкретизирована в различных мерах, которые надлежит принимать государствам в целях предотвращения загрязнения морской среды из различных источников и различными поллютантами. Предусматриваются принятие государствами законодательных актов по охране морской среды, а также различные меры по обеспечению выполнения таких законов и правил прибрежными государствами.

Современный международный правопорядок в Мировом океане немыслим без соблюдения принципа охраны морской среды. Соглашения, заключаемые государствами в связи с использованием или исследованием Мирового океана, не должны противоречить требованиям этого принципа. Любая деятельность государств в Мировом океане в современных условиях должна быть экологически ориентированна.

4.2. Классификация загрязняющих веществ

и источников загрязнения

Широко признанное понятие "загрязнение моря" было предложено еще в 1969 году Объединенной группой экспертов по научным аспектам загрязнения морей (ГЕСАМП) и в несколько измененной форме одобрено Межправительственной океанографической комиссией (МОК) ЮНЕСКО: "Введение человеком, прямо или косвенно, веществ или энергии в морскую среду (включая эстуарии), влекущее такие вредные последствия, как ущерб живым ресурсам, опасность для здоровья людей, помехи морской деятельности, включая рыболовство, ухудшение качества морской воды и уменьшение ее полезных свойств". Данное определение было воспринято Стокгольмской конференцией по окружающей человека среде 1972 года, а затем включено в ряд региональных конвенций по защите морской среды и в ЮНКЛОС.

Поступающие в морскую среду загрязняющие вещества принято классифицировать по их физическим и химическим свойствам. В 1971 году в докладе Генерального секретаря ООН "Море: предотвращение загрязнения морей и борьба с ним" были выделены следующие категории загрязнителей:

галогенные углеводороды;

нефть и ее производные;

другие органические химические вещества;

азотистые химические вещества (в том числе в сточных водах и в отходах сельскохозяйственной деятельности);

неорганические химические вещества (в частности, тяжелые металлы);

радиоактивные вещества;

термальные отходы.

Источники загрязнения Мирового океана (помимо естественных - извержения вулканов, землетрясения и т.п.), как и виды человеческой деятельности, многочисленны и разнообразны. Прежде всего, их можно подразделить на две большие категории в зависимости от их местонахождения, а именно: источники на суше и источники в море. Можно также выделить эти источники, ориентируясь на характер человеческой деятельности:

сброс коммунальных сточных вод, промышленных и сельскохозяйственных отходов;

преднамеренные сбросы загрязнителей, образующихся на судах;

деятельность по разведке и разработке полезных ископаемых на морском дне;

захоронение радиоактивных отходов, образующихся при использовании ядерной энергии в мирных целях;

использование морей и океанов в военных целях.

Несколько иная классификация содержится в ЮНКЛОС, выделяющей пять источников загрязнения:

1) деятельность на суше;

2) деятельность по разведке и разработке ресурсов морского дна (включая деятельность в Районе);

3) захоронение отходов;

4) судоходство;

5) загрязнение из атмосферы или через нее.

4.3. Характеристика правовых норм и специальных

международных соглашений

Правовые нормы по предотвращению загрязнения моря можно разделить на две группы. Первую группу составляют нормы, устанавливающие запрещение или ограничение каких-либо видов деятельности или сбросов (например, запрещение захоронения в море высокорадиоактивных отходов, проведение испытаний ядерного оружия; требования к конструкции и оборудованию судов; допустимые критерии сбросов загрязняющих веществ из отдельных источников и т.п.), т.е. нормы, непосредственно направленные на предотвращение загрязнения. Вторую - вспомогательные нормы, которые либо дополняют, либо способствуют более эффективному применению первых. Такими, например, являются нормы национального законодательства, устанавливающие санкции за нарушение основных норм, а также нормы, касающиеся повышенной имущественной ответственности за ущерб от загрязнения.

Применительно к различным источникам загрязнения морской среды степень их регулирования в рамках международного права различна. Так, загрязнение с суши непосредственно затрагивает суверенные права государств, в частности их права на самостоятельное распоряжение природными ресурсами в соответствии со своей политикой в области охраны окружающей среды, зафиксированные в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами" от 14 декабря 1962 г. ЮНКЛОС, подтверждая этот принцип, несколько уточнила его, сделав ссылку на обязанность государств "защищать и сохранять морскую среду" (ст. 193). Однако каких-либо ограничений по сбросам с суши, обязательных для всех государств (т.е. международных норм и стандартов), в международном праве пока не имеется. Очевидные трудности в этом отношении связаны с тем, что многие страны видят в установлении международных требований по сбросам с суши серьезное препятствие для развития национальной экономики. Предотвращение загрязнения из этого источника регулируется, главным образом, национальным законодательством. Определенное развитие получили в последние годы также региональные соглашения, предусматривающие борьбу с загрязнением отдельных акваторий Мирового океана из расположенных на суше источников: Конвенция по предотвращению загрязнения морской среды районов Балтийского моря 1974 года, Конвенция по предотвращению загрязнения Северного моря 1976 года и др.

Собственные проблемы имеет такой источник загрязнения, как деятельность по разведке и разработке ресурсов морского дна. Когда такая деятельность осуществляется в пределах национальной юрисдикции (т.е. в ИЭЗ и на континентальном шельфе), она регулируется соответствующим прибрежным государством. Однако, поскольку загрязнение в результате такой деятельности может затронуть интересы других государств, для предотвращения загрязнения из этого источника необходимы хотя бы минимальные международные стандарты. Иначе обстоит дело с деятельностью по разведке и разработке ресурсов морского дна за пределами национальной юрисдикции, т.е. в Районе. Здесь преимущественное значение должны иметь международные нормы предотвращения загрязнения, которые будут приниматься Органом по морскому дну.

Захоронение отходов (дампинг) является комбинированной формой загрязнения. С одной стороны, источником этих отходов является суша, с другой - их сброс (захоронение) осуществляется транспортными средствами непосредственно в море. Последнее обстоятельство предопределяет возможность регулирования этого вида деятельности в рамках международного права.

Морские суда являются объектом наиболее интенсивного международно-правового регулирования в целях предотвращения загрязнения. Как известно, суда не являются основным источником загрязнения, так как подавляющая масса загрязняющих веществ поступает в морскую среду с суши. Даже в отношении такого типично морского загрязнителя, как нефть, судоходство ответственно менее чем на 50%. Вместе с тем морские суда являются одним из наиболее очевидных источников загрязнения. Об этом свидетельствуют многочисленные аварии с нефтяными танкерами (особенно "Торри-Каньон" в 1967 году и "Амоко Кадис" в 1978 году), которые убедительно продемонстрировали возможность наступления катастрофических последствий для морской среды отдельных регионов в результате сброса десятков и даже сотен тысяч тонн нефти и необходимость принятия самых эффективных мер по предотвращению загрязнения с судов. Международный характер морского судоходства предопределяет в то же время необходимость принятия глобальных стандартов по предотвращению загрязнения с судов (в особенности в том, что касается их конструкции, оборудования и комплектования экипажа).

Начало действенному международному регулированию в предотвращении загрязнения моря с судов было положено лишь в 1954 году, когда была принята Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью. Последующий прогресс международного сотрудничества в этой области связан с деятельностью Международной морской организации (ИМО), под эгидой которой начиная с 1962 года был проведен ряд крупных международных конференций, основная цель которых заключалась в выработке и принятии согласованных мер по предотвращению загрязнения моря с судов. В настоящее время уже сложилась практически завершенная система международных норм, регулирующих различные аспекты предотвращения загрязнения моря в результате судоходства.

Существующие в настоящее время глобальные международные соглашения по предотвращению загрязнения морской среды регулируют различные аспекты этой проблемы:

запрещение или ограничение определенными условиями сбросов загрязняющих веществ, образующихся в процессе нормальной эксплуатации, - Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 года, измененная Протоколом 1978 года;

запрещение или ограничение захоронения отходов и других материалов - Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 года;

предотвращение или уменьшение масштабов загрязнения вследствие аварий - Международная конвенция о вмешательстве в открытом море в случае аварий, приводящих к загрязнению нефтью, 1969 года и Протокол о вмешательстве в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению веществами иными, чем нефть, 1973 года;

возмещение ущерба от загрязнения - Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 года и Международная конвенция об учреждении международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 года, а также Протоколы 1984 года к этим конвенциям.

Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 года (с поправками) до последнего времени была основным международным соглашением универсального характера, которым предусматривалось ограничение преднамеренных сбросов стойких видов нефти с судов. В Конвенции 1954 года участвовали около 70 государств, представляющих более 95% мирового торгового флота. В своем первоначальном виде эта Конвенция была направлена главным образом на защиту от загрязнения побережья и прибрежных вод: сброс нефти запрещался лишь в так называемых запретных зонах шириной 50 миль (от берега). За этими пределами сброс нефти не ограничивался. Положения Конвенции были в определенной степени усилены поправками, принятыми в 1962 году. Ими были расширены запретные зоны, а для судов валовой вместимостью 20 тыс.т и более запрещался (с оговорками) сброс нефти и нефтяной смеси на всей акватории Мирового океана. Принципиально важным изменением Конвенции явились Поправки 1969 года (вступили в силу в 1978 году), полностью запрещавшие сброс нефти на всей акватории Мирового океана, за исключением специально оговоренных условий. Суда, иные чем танкеры, могут сбрасывать нефть лишь при одновременном соблюдении нескольких условий, установленных в данной Конвенции (ст. 26). В 1971 году к Конвенции были приняты новые поправки. Установленный Конвенцией 1954 года правовой режим основан на юрисдикции государства флага. Хотя значение этой Конвенции в деле предотвращения загрязнения моря нефтью широко признано, одним из ее принципиальных недостатков можно считать ограниченные возможности со стороны государств-участников контролировать соблюдение иностранными судами ее положений за пределами их территориальных вод. В качестве единственной формы контроля за выполнением положений Конвенции 1954 года судном, находящимся в иностранном порту, данная Конвенция предусматривает лишь проверку журнала нефтяных операций.

Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 года, измененная Протоколом 1978 года (Конвенция МАРПОЛ 73/78), по своему содержанию не только полностью перекрывает Конвенцию 1954 года, но и предусматривает весьма существенные дополнительные меры по предотвращению загрязнения моря. Протокол 1978 года вместе с Конвенцией 1973 года составляет единый документ, вступивший в силу 2 октября 1983 г. Цель Конвенции МАРПОЛ заключается в том, чтобы обеспечить принятие всеобъемлющих мер по предотвращению преднамеренного загрязнения морской среды эксплуатационными отходами с судов практически всеми известными вредными веществами, за исключением радиоактивных. Конвенция состоит из статей (включая статьи Протокола 1978 года), определяющих сферу ее действия, обязательства участников, условия вступления в силу и другие правовые положения, а также двух Протоколов и пяти Приложений.

Протокол I предусматривает порядок передачи сообщений об инцидентах, связанных со сбросом вредных веществ, Протокол II устанавливает процедуры урегулирования возможных споров между государствами-участниками по поводу толкования и применения Конвенции 1973 года. Приложения I - V содержат правила в основном технического характера. Протокол I "Правила предотвращения загрязнения нефтью" предусматривает те же критерии допустимых сбросов, что и Конвенция 1954 г., с тем лишь отличием, что общее количество нефти, которое может быть сброшено с нового нефтяного танкера в балластном рейсе, уменьшено в два раза (не более 1/30000 грузовместимости). Кроме того, эти правила распространяются не только на стойкие виды нефти, но и на все другие нефтепродукты. Приложение II "Правила контроля за загрязнением моря при перевозке ядовитых жидких веществ наливом" распространяется на суда, перевозящие иные, чем нефть, загрязняющие вещества. Приложение III "Правила предотвращения загрязнения вредными веществами, перевозимыми морем в упаковке, грузовых контейнерах, съемных танках или автодорожных и железнодорожных цистернах" содержит правила упаковки и маркировки вредных грузов, их погрузки, размещения и т.п., цель которых заключается в сведении к минимуму ущерба для морской среды в случае их попадания в море в результате аварий и иных происшествий.

Приложения IV и V предусматривают допустимые нормы сброса сточных вод и мусора с судов, ограничивая его выполнением ряда условий: удаленность от берега, скорость судна и т.п. Для многих районов, называемых в Конвенции особыми, установлены еще более строгие ограничения сбросов загрязняющих веществ. Такими районами в настоящее время являются Средиземное, Балтийское, Черное и Красное моря, а также Район заливов (Персидский и Оманский заливы). Следует отметить, что в отличие от Конвенции 1954 года Конвенция МАРПОЛ 73/78 предоставляет государствам-участникам несколько большие права по контролю за иностранными судами. Так, она предоставляет государству, в порт которого зашло иностранное судно (под флагом государства-участника), право на проведение фактической инспекции, если имеются основания подозревать такое судно в запрещенном сбросе, совершенном где-либо за пределами территориальных вод этого государства. Кроме того, в Конвенцию МАРПОЛ 73/78 включено положение, обязывающее ее участников предъявлять предусмотренные ею требования к судам третьих стран (т.е. стран, не являющихся ее участниками), "поскольку это необходимо для того, чтобы этим судам не создавались более благоприятные условия" (п. 4 ст. 6).

Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 года, вступившая в силу в 1976 году, регулирует преднамеренное захоронение (дампинг) отходов, не являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, но специально перевозимых для этой цели. Предусмотренные данной Конвенцией ограничения распространяются на всю акваторию Мирового океана, за исключением внутренних морских вод. Все загрязняющие вещества разделены на три группы. В Приложении I приведены такие особо опасные вещества, как хлорорганические соединения, высокорадиоактивные отходы, ртуть и т.п. Захоронение отходов, содержащих такие вещества, в принципе запрещено. Для захоронения отходов, содержащих значительное количество менее опасных веществ, перечисленных в Приложении II (мышьяк, свинец, медь и др.), требуется предварительное специальное разрешение, которое может быть выдано соответствующим национальным органом. Для захоронения всех прочих отходов и материалов требуется предварительное общее разрешение соответствующего национального органа. До выдачи любого разрешения на захоронение отходов такой орган должен тщательно рассмотреть перечисленные в Приложении III факторы: токсичность, устойчивость, характеристика места захоронения и т.д. На участвующих в Конвенции 1972 года государствах лежит обязанность принимать на своей территории необходимые меры для предотвращения нарушений Конвенции и наказания за такие нарушения. В частности, каждое государство должно принимать такие меры в отношении:

а) судов, плавающих под его флагом;

б) судов, загружаемых отходами на его территории;

в) судов, находящихся под его юрисдикцией.

Международная конвенция о вмешательстве в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью, 1969 года, вступившая в силу в 1975 году, предоставляет прибрежному государству право в чрезвычайных случаях, когда авария с иностранным судном в открытом море влечет опасность серьезного загрязнения побережья и прибрежных вод, применять к такому судну оправданные конкретной ситуацией меры в целях предотвращения или уменьшения последствий загрязнения. Конвенция оговаривает возможность принятия таких мер (а они могут включать даже уничтожение судна и груза) рядом условий: извещение государства флага и заинтересованных лиц, соблюдение принципа пропорциональности (т.е. соразмерности угрожаемого ущерба с ущербом, причиненным при вмешательстве) и т.п. Протоколом о вмешательстве в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению веществами иными, чем нефть, 1973 года (вступил в силу в 1983 году) действие Конвенции о вмешательстве распространяется на случаи загрязнения или угрозы загрязнения иными, чем нефть, веществами, содержащимися в приложенном к Протоколу списке, а также любыми другими веществами, не указанными в списке (в последнем случае государство, принявшее меры по вмешательству, в случае возникновения спора должно доказать опасность загрязнения такими веществами).

Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 года (вступила в силу в 1975 году) предусматривает за некоторыми исключениями объективную (т.е. независящую от вины) ответственность судовладельца за ущерб от загрязнения нефтью, причиненный в пределах территориального моря прибрежного государства, а также высокий предел ответственности (2 тыс. условных золотых франков за тонну вместимости при верхнем пределе в 210 млн. таких франков. Под золотым франком понимается условная денежная единица, состоящая из 65 мг золота 900-й пробы). Судно, на которое распространяется действие данной Конвенции (т.е. перевозящее более 2 тыс.т нефти в качестве груза), должно иметь свидетельство, подтверждающее обеспечение возможной ответственности судовладельца за ущерб. Отсутствие такого свидетельства является основанием для запрещения захода судна в порт или выхода из порта каждого участвующего в Конвенции государства. Протоколом 1984 года в Конвенцию 1969 года внесены некоторые изменения, в частности значительно повышен предел ответственности и предусмотрено распространение действия Конвенции на экономическую зону.

Международная конвенция об учреждении международного фонда для возмещения ущерба от загрязнения нефтью 1971 года (вступила в силу в 1978 году) является, по существу, дополнением к Конвенции о гражданской ответственности 1969 года. Основная цель фонда, образуемого за счет взносов получателей перевозимой морем нефти, заключается в том, чтобы более полно обеспечить возмещение ущерба потерпевшим от загрязнения и, кроме того, освободить судовладельца от части финансового бремени, налагаемого на него Конвенцией о гражданской ответственности 1969 года. Протоколом 1984 года увеличен максимальный размер выплат из фонда и внесены другие изменения.

Региональные соглашения. Отдельные моря и иные районы, имеющие ограниченную связь с океаном, являются особо уязвимыми в плане загрязнения и поэтому нуждаются в принятии дополнительных мер. К таким районам относятся Балтийское, Черное и Средиземное моря. Необходимость принятия специальных мер в отдельных районах Мирового океана признается универсальными международными договорами. Однако такие меры могут оказаться недостаточными, и прибрежные к соответствующему региону государства заключают соглашения, предусматривающие дополнительные меры по борьбе с загрязнением. В настоящее время имеется значительное число таких региональных соглашений, регулирующих главным образом те вопросы, которые не урегулированы в достаточной степени в универсальных соглашениях, а именно: предотвращение загрязнения с суши, сотрудничество в чрезвычайных ситуациях, захоронение отходов и т.п. К таким соглашениям относятся: Соглашение о сотрудничестве по борьбе с загрязнением нефтью вод Северного моря (Бонн, 1969 год); Конвенция о предотвращении загрязнения морской среды путем сброса веществ с судов и летательных аппаратов (Осло, 1972 год); Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря (Хельсинки, 1974 год); Конвенция по защите Средиземного моря от загрязнения (Барселона, 1976 год); Кувейтская региональная конвенция по защите морской среды (Кувейт, 1978 год); Конвенция о сотрудничестве по защите и развитию морской среды и прибрежных районов Западного и Центрального Африканского региона (Абиджан, 1981 год) и др.

Часть XII "Защита и сохранение морской среды" ЮНКЛОС содержит основополагающие нормы по предотвращению загрязнения морской среды из различных источников. Фактически она затрагивает все возможные формы загрязнения, но наибольшее внимание в данной Конвенции уделено морским судам. В общих чертах эта Конвенция усиливает ответственность государства флага, расширяет права прибрежного государства (предусматривает определенные права по борьбе с загрязнением в экономической зоне) и вводит так называемую универсальную юрисдикцию государства порта. Определенное новшество ЮНКЛОС вносит в вопрос о вмешательстве в случаях аварий с иностранными судами в открытом море. ЮНКЛОС упоминает не только международные соглашения, но и подтверждает наличие нормы обычного международного права по этому вопросу. ЮНКЛОС устраняет пробел в отношении определения пространственных пределов юрисдикции прибрежных государств по регулированию захоронения отходов, ясно указывая, что они могут регулировать и контролировать захоронение не только в территориальном море, но и в экономической зоне, а также на континентальном шельфе.

Среди многих положений ЮНКЛОС, относящихся к защите и сохранению морской среды, предусматривается определенная взаимосвязь международных норм и стандартов, которые должны приниматься компетентной международной организацией или общей дипломатической конференцией, с законами и правилами каждого отдельного государства. Основная идея установления такой взаимосвязи заключается в том, чтобы не только стороны конкретного специального договора, но и все другие государства были бы в той или иной степени связаны обязательствами по выполнению соответствующих положений такого договора. Тем самым могут быть достигнуты всеобщность и определенное единообразие применения согласованных мер по борьбе с загрязнением морской среды. Характерно, что в ЮНКЛОС применительно к различным источникам загрязнения предусмотрена различная взаимосвязь международных норм и стандартов с национальными законами и правилами.

Другие договоры. Помимо соглашений, прямо направленных на предотвращение загрязнения морской среды, важное значение для ее охраны имеют некоторые договоры, преследующие ограничение определенной (чаще военной) деятельности: Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 года; Договор о неразмещении на дне морей и океанов ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 года; Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1976 года; Договор об Антарктике 1959 года. В области регулирования использования атомной энергии принят ряд конвенций, имеющих некоторое отношение к защите морской среды: Конвенция об ответственности операторов ядерных судов 1962 года; Конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 года и др.