1.6. Экологическое право как учебная дисциплина и научное направление

Знание экологического законодательства - необходимый элемент экологической культуры общества и профессиональной подготовки хозяйственных и иных руководителей; инженеров и иных специалистов, работающих в производственной сфере, экономистов, юристов, работников, занятых в системе образования и иных сферах общественной жизни. В современных условиях без знания нормативных предписаний невозможно принимать экологически грамотные решения, обеспечивающие наиболее полное удовлетворение экологических потребностей общества и сохранение экологических функций природы.

Изучение экологического права осуществляется в форме предусмотренного учебным планом лекционного курса, углублением полученных знаний самостоятельной работой над литературными и нормативными источниками.

Навыки толкования эколого-правовых норм и их практического применения устанавливаются студентами на семинарах (практических занятиях) с обязательным разрешением конкретных жизненных ситуаций в форме решения задач.

Учебный курс экологического права включает изучение следующих тем:

• понятие, предмет, методы, принципы экологического права;

• экологическое законодательство;

• правовой режим окружающей природной среды и природных ресурсов;

• право регулирования экологических отношений;

• право природопользования, природоохранительное право, правовое регулирование мелиорации природы (мелиоративное право);

• ответственность за экологическое правонарушение;

• особенности правового регулирования отношений по поводу отдельных природных ресурсов;

• международно-правового регулирования экологических отношений, экологических отношений в рамках СНГ и за рубежом.

Предметом экологического права как учебной дисциплины наряду с экологическом правом составляют также институты:

• гражданского права: право собственности и другие вещные права на природные ресурсы, обязательства вследствие причинения вреда природным ресурсам;

• административного права: система и полномочия органов государственного управления и контроля в экологической сфере, административная ответственность за экологические проступки;

• уголовного права: уголовная ответственность за экологические преступления.

Проблемы правового регулирования экологических отношений составляют предмет правовой науки, в рамках которой выделяется эколого-правовая наука в качестве самостоятельного научного направления.

Проблемы эколого-правовой науки разрабатываются научными коллективами института государства и права РАН, института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, юридических факультетов Московского, Санкт-Петербурского университетов, Московской Государственной юридической академии и других учебных заведений России.

За последние годы опубликовано большое число монографий, научных статей по проблемам экологического права, учебных пособий.

Глава 2. Экологическое законодательство

2.1. Экологическое законодательство: понятие, система

Нормы экологического права закрепляются в нормативных правовых актах, принимаемых уполномоченными на то органами государственной власти и органами местного самоуправления. В своей совокупности они составляют экологическое законодательство или экологическую нормативно-правовую систему. Следует иметь в виду, что термин законодательство в данном случае применяется в широком смысле как совокупность всех нормативных правовых актов. Кроме того, под законодательством в узком смысле понимается система федеральных конституционных, федеральных законов и законов субъектов РФ.

Экологическое законодательство как форма экологического права рассматривается в качестве формализированного источника норм экологического права.

Как и экологическое право, экологическое законодательство имеет структуру.

Во-первых, следует выделять общую часть экологического законодательства, которую составляют нормативные правовые акты, содержащие нормы общей части экологического права.

Во-вторых, особенную часть экологического законодательства составляют отрасли, содержащие нормы отраслей особенной части экологического права. Это земельное законодательство, законодательство о недрах, водное, лесное законодательство, законодательство о животном мире, об особо охраняемых природных территориях, включающее законодательство о природнозаповедных, природнорекреационных, природнооздоровительных ресурсах, законодательство об атмосферном воздухе.

В-третьих, особую группу составляют нормативные правовые акты, нормы которых регулируют пользование ресурсами Мирового Океана, воздушным пространством над ним, космическую деятельность.

К ним относятся Кодекс торгового мореплавания СССР, Воздушный Кодекс РФ, Закон РФ от 20 августа 1993г. №5663-1 «О космической деятельности» с изм. и доп. от 29 от ноября 1996г¹,Федеральный закон от 30 ноября 1995г. №187-ФЗ «О континентальном шельфе РФ»,²Федеральный закон от 31 июля 1998г. №155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне РФ»³ и дополняющие их нормативные правовые акты.

Экологическое законодательство имеет федеральную структуру. По этому признаку выделяется:

• федеральное законодательство, которое составляют нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти;

• нормативные правовые акты субъектов РФ;

• нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Статьей 72 Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, иначе говоря, экологическое законодательство, относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить. Федеральные законы обладают высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ (ст. 76 Конституция РФ).

Как правило, полномочия органов государственной власти субъектов РФ по принятию нормативных правовых актов определяются в федеральном законе или нормативном правовом акте федерального органа исполнительной власти.

Например, ст. 66 ВК РФ устанавливает, что субъектами РФ могут приниматься нормативные правовые акты, устанавливающие режим наполнения и сработки водохранилищ, пропуска паводков на водных объектах, находящихся в собственности субъекта РФ; дифференцированные размеры платы, связанные с пользованием водными объектами; правила пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах; правила охраны жизни людей на воде, регулирующих использование обособленных водных объектов, не находящихся в государственной собственности, при чрезвычайных ситуациях; режим особо охраняемых водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, в том числе источников питьевого водоснабжения, их зон и округов санитарной охраны.

Нормативные правовые акты эколого-правовой системы подразделяются на законы, принимаемые Государственной Думой РФ (федеральные законы) и представительными (законодательными) органами субъектов РФ (законы субъектов РФ), и подзаконные нормативные акты – Указы Президента РФ, постановления и иные акты Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также межведомственные и ведомственные акты – инструкции, методики и иные акты, принимаемые специально уполномоченными органами исполнительной власти по регулированию экологических отношений.

Подзаконные нормативные акты принимаются в развитие законов и не могут им противоречить. Полномочия органов исполнительной власти по принятию подзаконных нормативных актов определяются в законах.

Отрасли экологического законодательства имеют собственную внутреннюю структуру.

Так, в каждой отрасли выделяется головной нормативный кодификационный акт – кодекс или федеральный закон и принятые в его развитие федеральные законы, постановления Правительства РФ, акты специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование соответствующего вида экологических отношений.

Кодексы или федеральные законы,– головные кодификационные акты отрасли экологического законодательства, представляя собой, свод законов, содержат нормы прямого и непрямого действия. Характер предписания вытекает из содержания статей.

Статьи, содержащие нормы прямого действия, носят исчерпывающий характер. В качестве примера можно привести ст. 6 Закона РФ «О недрах», где закреплены виды пользования недрами, ст. 7 этого же акта, закрепляющую правовой режим участков недр.¹

Статьи, содержащие правовые нормы непрямого действия, носят отсылочный характер, предусматривая принятие специального федерального закона, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, актов Правительства РФ.

Так, в ст.31 ЛК РФ закрепляется понятие и особенности правовой природы договора аренды участка лесного фонда. При регулировании отношений аренды предусматривается применение норм ЛК РФ, гражданского права, а также утвержденного Правительством РФ Положения об аренде участков лесного фонда. В развитие указанных положений ст. 31 ЛК РФ постановлением Правительства РФ от 24 марта 1998 г. №345 утверждено Положение об аренде участков лесного фонда,² которым более детально регулируются отношения по аренде участков лесного фонда.

Толкование норм экологического права необходимо проводить в следующей последовательности: от общего акта (кодекса, федерального закона) к конкретному, развивающего положения общего.

Рассмотрим это на конкретном примере.

В ст.79 ВК РФ закреплены общие принципы ведения Государственного водного кадастра и указывается, что порядок его ведения определяется водным законодательством РФ. В развитие этого положения Правительством РФ принято постановление от 23 ноября 1996г. №1403 «О ведении государственного водного кадастра РФ¹». Этим постановлением поручено Министерству природных ресурсов РФ и Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды разработать, и утвердить нормативно – методические документы по ведению водного кадастра РФ.

Следуя описанному методологическому принципу, получим целостное и полное представление о системе правового регулирования ведения Государственного водного кадастра РФ, что позволит избежать ошибок при толковании соответствующих правовых норм.

Нормативные правовые акты, относящиеся к определенной отрасли экологического законодательства, могут содержать наряду с правовыми нормами экологического права правовые нормы других отраслей. Такое включение производится тогда, когда необходимо комплексное правовое регулирование взаимосвязанных отношений разного вида.

Так, в силу ст. 5 ВК РФ отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством РФ в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.

Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) регулируются водным законодательством РФ в той мере, в которой данные отношения не урегулированы гражданским и земельным законодательством РФ.

Финансовые отношения, в тои числе налоговые и иные административные отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством РФ в соответствии с общими положениями финансового и административного законодательства РФ.