- •Оглавление
- •Введение Сокращения
- •Глава 1. Экологическое право
- •1.1. Экологические отношения как предмет правового регулирования
- •1.2. Понятие экологического права
- •1.3. Структура экологического права
- •1.4. Методы правового регулирования экологических отношений
- •1.5. Принципы правового регулирования экологических отношений
- •1.6. Экологическое право как учебная дисциплина и научное направление
- •Глава 2. Экологическое законодательство
- •2.1. Экологическое законодательство: понятие, система
- •2.2.Федеральные законы и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти
- •2.3. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
- •2.4. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления
- •2.5. Корпоративные и локальные нормативные правовые акты
- •2.6. Экологические договоры
- •2.7. Роль судебных актов в регулировании экологических отношений
- •2.8. Международные договоры Российской Федерации
- •Глава 3. Право регулирования экологических отношений
- •3.1. Понятие, содержание и виды регулирования экологических отношений
- •3.2. Правовое регулирование экологических отношений
- •3.3. Управление экологическими отношениями
- •3.4. Планирование экологической деятельности
- •3.5. Экологический контроль
- •3.6. Экологический мониторинг
- •3.7. Нормирование качества окружающей среды и воздействий на нее, природопользование
- •3.8. Экологическая экспертиза
- •3.9. Оценка воздействия на окружающую среду
- •3.10. Лицензирование в экологической сфере
- •3.11. Экологический аудит и сертификация
- •3.12. Экономическое регулирование экологической деятельности
- •3.13. Учет природных ресурсов, воздействий на окружающую природную среду, государственная регистрация прав на природные ресурсы и сделок с ними
- •3.14. Распоряжение природными ресурсами
- •Глава 4. Природноресурсовое право
- •4.1. Понятие природноресурсового права
- •4.2. Правовой режим окружающей природной среды, природных комплексов и ресурсов
- •4.3. Право собственности и другие вещные права на природные ресурсы
- •4.4. Оборотоспособность природных ресурсов и продукции природопользования
- •Глава 5. Право природопользования.
- •5.1. Право природопользования как межотраслевой институт экологического права
- •5.2. Право природопользования как вещное право, правомочие собственника, природопользователя
- •5.3. Виды природопользования
- •5.4. Субъекты природопользования
- •5.5. Основание, порядок возникновения и прекращения права природопользования
- •5.6. Договоры на природопользование
- •Глава 6. Природоохранительное право
- •6.1. Понятие, предмет, методы, структура природоохранительного права
- •6.2. Принципы охраны окружающей природной среды
- •6.3. Содержание охраны окружающей природной среды
- •6.4. Право граждан на благоприятную окружающую природную среду
- •6.5. Правовой режим чрезвычайных экологических ситуаций
- •Глава 7. Ответственность за экологические правонарушения
- •7.1. Экологические правонарушения
- •7.2. Ответственность за экологические правонарушения
- •7.3. Возмещение экологического вреда
- •Глава 8. Международное экологическое право
- •8.1. Факторы развития международного экологического права
- •8.2. Понятие и источники международного экологического права
- •8.3. Принципы международного права окружающей среды
- •8.4. Международные экологические организации
- •8.5. Международные конференции по окружающей среде
- •8.6. Природоохранительное сотрудничество стран - членов снг
- •8.7. Международная ответственность за экологические правонарушения
- •8.8. Международный экологический суд
- •8.9. Правовые вопросы экологической политики Европейского Сообщества.
3.5. Экологический контроль
Контроль как особая форма регулирования общественных отношений заключается в наблюдении за деятельностью подконтрольного объекта, в выявлении отклонений от нормативных правовых норм, невыполнений предписаний органов государственной власти, местного самоуправления и экологического контроля и иных правонарушений, а также в предупреждении возможных правонарушений.
В отличие от правового регулирования, управления, регулятивные функции контроля заключаются в направлении деятельности субъектов общественных отношений путем выявления, устранения отклонений от правомерного поведения и предупреждения их в будущем.
Классификация контроля проводится по объектам контроля. По этому признаку выделяется экологический контроль, объектом которого является экологическая деятельность.
Цель экологического контроля – обеспечение правомерного поведения субъектов экологических отношений, экологического правопорядка, которая достигается наблюдением за их деятельностью и устранением, предупреждением правонарушений, применением к правонарушителям мер воздействия.
Функции экологического контроля заключаются в выявлении, предупреждении, пресечении экологических правонарушений, устранении их последствий, сборе и накоплении информации о деятельности субъектов экологических отношений, привлечении к ответственности правонарушителей.
Экологический контроль подразделяется на государственный; муниципальный; производственный, общественный.
Государственный экологический контроль осуществляют федеральные органы государственной и органы государственной власти субъектов РФ.
Правительство РФ осуществляет систематический контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ федерального экологического законодательства, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации (ст. 4, 13 Федерального закона «О Правительстве Российской Федерации»).
Государственный экологический контроль осуществляет Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, который является федеральным органом исполнительной власти, осуществляет на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия (постановление Правительства РФ от 13 января 1999г. № 49 «Вопросы Государственного комитета РФ по охране окружающей среды»1).
Государственный экологический контроль в сфере использования и охраны природных ресурсов осуществляют специально уполномоченные государственные органы РФ:
Государственный комитет РФ по земельной политике– государственный контроль за использованием и охраной земель;
Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу – государственный контроль за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях;
Федеральная служба геодезии и картографии России – государственный геодезический надзор и контроль за соблюдением установленных требований при проведении топографо-геодезических и картографических работ, а также за реализацией результатов этих работ;
Министерство природных ресурсов РФ – государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, использованием и охраной водных объектов;
Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ – государственный контроль за состоянием и использованием мелиорированных земель и систем сельскохозяйственного водоснабжения; контроль в области охраны, воспроизводства и использовании объектов животного мира, отнесенным к объектам охоты, и среды их обитания, за ведением охотничьего хозяйства;
Государственный комитет по рыболовству – государственный контроль в области рационального использования, охраны (кроме территориального моря, континентального шельфа и исключительной зоны РФ) водных биологических ресурсов и среды их обитания (в части влияния на рыбные запасы);
Федеральная пограничная служба РФ – государственный контроль за использованием и охраной биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;
Федеральная служба лесного хозяйства России – государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов;
Министерство здравоохранения РФ – государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства РФ, в части, регламентирующей охрану окружающей среды от загрязнения веществами, вредными для здоровья людей;
Федеральный горный и промышленный надзор (Госгортехнадзор) России – государственный надзор за соблюдением норм и правил безопасного ведения работ, требований и обязанностей по охране недр при добыче полезных ископаемых, а также при использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности – государственный контроль за безопасностью при производстве, обращении и использовании в мирных и оборонных целях атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе;
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидаций последствий стихийных бедствий – государственный надзор за готовностью к действиям при возникновении чрезвычайных ситуаций и выполнением мероприятий по их предупреждению, контроль за осуществлением мероприятий по преодолению последствий радиационных аварий;
Прокуратура Российской Федерации – надзор за соблюдением экологического законодательства;
Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и иные суды общей юрисдикции, Высший арбитражный суд РФ и арбитражные суды в субъектах РФ – судебный контроль.
Должностные лица государственного экологического контроля, как закреплено в ст. 70 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», вправе в установленном порядке:
посещать предприятия и иные организации, независимо от форм собственности и подчиненности, включая воинские части, специальные объекты и службы Министерства обороны, органов внутренних дел и государственной безопасности, знакомиться с документами, анализами, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей;
проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, природоохранительного законодательства, выполнения планов и мероприятий по охране окружающей природной среды;
требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию объектов;
привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде или здоровью человека нарушениями природоохранного законодательства;
принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека.
Указанные решения обязательны для исполнения всеми Министерствами и ведомствами, предприятиями, должностными лицами, гражданами. На основании этих решений банковские учреждения прекращают финансирование запрещенной деятельности до отмены решения о ее запрете органом государственного экологического контроля.
Решения органов государственного экологического контроля и должностных лиц могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.
Полномочия органов, осуществляющих государственный экологический контроль за использованием, охраной, воспроизводством отдельных природных ресурсов детализируются в специальных Положениях. Это Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ, утвержденное постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 23 декабря 1993г. №13621. Положение о государственном геодезическом надзоре РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 23 сентября 1992г. №7422; Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденное постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998г. № 1323; Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, утвержденное постановлениям Правительства РФ от 16 июня 1997г. № 7164; Порядок осуществления федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводства лесов, утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998г. № 5441; Положение о государственной лесной охране РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 июля 1998г. № 8502. Особенности управления государственного экологического контроля в закрытых административно-территориальных образованиях и объектах обороны регламентируются Положением о проведении государственного экологического контроля в закрытых административно-территориальных образованиях, на режимных, особорежимных и особо важных объектах Вооруженных сил РФ и государственной экологической экспертизы вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от18 мая 1998г. № 4613 . Порядок осуществления санитарного надзора в сфере охраны окружающей среды регламентируется Положением о государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998г. № 680 4.
Ведомственный контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ за экологической деятельностью предприятий и организаций, входящих в их состав.
Так, Министерство обороны РФ осуществляет ведомственный контроль за использованием и охраной земель, лесов и других природных ресурсов на землях обороны, охраной окружающей среды воинскими частями и иными учреждениями и организациями, входящими в систему Министерства обороны.
Министерство путей сообщения РФ осуществляет ведомственный контроль за экологической деятельностью предприятий и организаций железнодорожного транспорта.
Аналогичными полномочиями обладают Министерство РФ по атомной энергии, Министерство здравоохранения РФ, Министерство культуры РФ, Министерство общего и профессионального образования РФ, Министерство топлива и энергетики РФ, Министерство экономики РФ, Министерство юстиции РФ, Государственный комитет РФ по связи и информации, Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию и другие федеральные органы исполнительной власти.
В субъектах РФ функции ведомственного контроля осуществляют органы исполнительной власти, осуществляющие управление предприятиями и организациями, находящимися в государственной собственности соответствующего субъекта РФ. Так, контроль за экологической деятельностью учреждениями здравоохранения, находящимися в собственности Пермской области, осуществляет Управление здравоохранения областной администрации.
Аналогичные функции в отношении учреждений образования выполняет Главное управление образования, в отношении учреждений культуры – Управление культуры, учреждений и организаций социальной защиты – Комитет социальной защиты населения и т. д.
Муниципальный экологический контроль за деятельностью муниципальных предприятий и организаций осуществляют муниципальные управления, комитеты, службы и инспекции. Порядок осуществления ими контрольных функций регламентируется Положениями об этих органах и другими нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с Уставами муниципальных образований.
Федеральными законами и законами субъектов РФ органам местного самоуправления могут наделяться полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля.
Производственный или внутрихозяйственный контроль осуществляется органами управления предприятий и организаций за деятельностью их подразделений и работников. Полномочия по осуществлению производственного контроля закрепляются в Уставе, положениях об экологических службах и иных структурных подразделениях, должностных инструкциях и иных нормативных правовых актах, принимаемых в соответствии с Уставом.
В силу ст. 13 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» общественные объединения вправе оказывать содействие государственным органам в борьбе с нарушениями экологического законодательства. Формой такого содействия является общественный экологический контроль, который осуществляется профессиональными союзами и иными общественными организациями.
Порядок проведения общественного экологического контроля регулируется Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», законодательством о профессиональных союзах, общественных объединениях, Уставами профсоюзов и их объединений, Уставами общественных объединений и принимаемыми ими корпоративными актами.
Так, в силу ст. 20 Федерального закона от 12 января 1996г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»1 профсоюзы осуществляют профсоюзный контроль за состоянием окружающей природной среды через свои органы, общественные инспекции, действующие на основании положений, утвержденных профсоюзами. В этих целях они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, их структурные подразделения. При выявлении нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников профсоюзные органы, общественные инспекторы вправе требовать немедленного устранения нарушений и обратиться в Федеральную инспекцию труда для принятия неотложных мер.
При невыполнении требований по устранению нарушений, особенно в случаях появления непосредственной угрозы жизни и здоровью работников, профсоюзные органы, профсоюзные инспекторы вправе требовать приостановления работ до принятия окончательного решения Федеральной инспекцией труда. Такое требование является обязательным и подлежит незамедлительному выполнению должностными лицами предприятий и организаций.
С целью оказания содействия органам государственного экологического контроля создаются общественные инспекции по охране природы, рыбоохране, общественные охотничьи инспекции, общественные инспекции лесной охраны, добровольные народные дружины по охране природы.
Общественные инспекторы вправе проводить проверки соблюдения экологического законодательства на предприятиях и организациях с соблюдением ограничений, установленных для организаций с особым режимом секретности. В случае выявления нарушений экологического законодательства они направляют материалы проверок для принятия мер в органы государственного экологического контроля, прокуратуру и другие правоохранительные органы.
Общественные объединения вправе по результатам своих проверок предъявлять в суд исковые требования о приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности, об отмене решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, прекращении или перепрофилировании их деятельности.