4. Процесуальний аспект адміністративного права: особливості тлумачення

Надзвичайно важливим питанням оновлюваної доктрини адміністра­тивного права є співвідношення «матеріальної» й «процесуальної» частин ад­міністративного права. В цьому питанні треба відмовитися від певної дог­матизації попередніх уявлень, що ще трапляється, на жаль, у наукових джерелах.

Докорінна помилка багатьох дослідників полягає в тому, що серед них переважає думка про об’єктивне існування якогось єдиного правового явища – «адміністративного процесу». І головне, що він кореспондує відповідній галузі матеріального права.

Тобто ми діємо за аналогією з класичними зразками видів юридичних

39

процесів. Наприклад: цивільне право – цивільний процес; кримінальне право – кримінальний процес. Але при цьому забуваємо, що первісне таке явище, як «адміністративний процес» пов’язане з функціонуванням лише адміністративної юстиції.

І тільки в такому розумінні можна проводити аналогію між «адмініст­ративним» процесом і процесами «цивільним» та «кримінальним».

Але в такому розумінні у нас «адміністративного процесу» просто об’єк­тивно не може існувати – адже немає, як такої, адмінісгративної юстиції (тобто власне адміністративних судів).

Отже, співвідношення матеріальної й процесуальної частин адміні­стративного права принципово не можна розглядати за аналогією з галузями цивільного і кримінального права.

Тут, як відомо, масиви процесуальних норм набули якості самостійних галузей права, що співіснують поряд із власне «матеріальними» галузями. І це цілком закономірно, оскільки предмети регулювання – суспільні відносини, що підпадають під дію, відповідно, матеріальних і процесуаль­них норм – досить чітко розмежовані й досить автономні.

Стосовно ж місця «адміністративного процесу» в адміністративному праві, то його треба визначати з урахуванням реальної специфіки предмета регу­лювання норм адміністративного права. А саме в цій сфері правового ре­гулювання дуже важко (почасти неможливо) суворо виокремити відноси­ни, які перебувають під впливом виключно матеріально-правових норм і не передбачають застосування норм суто процесуального (процедурного) характеру.

Фактично таке відмежування можливе лише у разі застосування адмі­ністративно-правових санкцій за скоєне правопорушення (делікт). Але якщо в цивільному і кримінальному праві «процесуальна частина» регулюван­ням деліктних відносин (тобто застосуванням санкцій відповідних норм), зазвичай, і обмежується, то в адміністративному праві подібні відносини складають далеко не переважну частку предмета регулювання процесу­альних норм.

Головна юридична своєрідність тут полягає в тому, що в адмініст­ративному праві потребує відповідної процесуальної (процедурної) форми застосування не тільки санкції, а й диспозиції будь-якої матеріальної норми.

Цьому є переконливе пояснення, позаяк у протилежному випадку реалізація повноважень з боку суб’єктів публічної адміністрації набу­ватиме рис необмеженого адміністративного розсуду – аж до свавілля – у стосунках з іншими учасниками адміністративних правовідносин. Тобто процесуально-правова форма – це необхідна умова належного функціонування будь-яких адміністративних правовідносин. Тоді як у сферах цивільне– і кримінально-правового регулювання процесуаль­но-правова форма властива лише певним групам відносин, а саме в суворо визначених межах, відповідно, цивільного і кримінального про­цесів.

40

Отже, абсолютна більшість адміністративних правовідносин об’єктив­но потребує органічного поєднання впливу матеріальних і процесуальних норм. У зв’язку із цим, до речі, має бути уточнена поширена позиція щодо розмежування так званих «матеріальних» і «процесуальних» адміністратив­них правовідносин, що видається невиправданим.

З іншого боку, слід визнати цілком безпідставними будь-які спроби обгрунтувати самостійне існування – поряд із власне адміністративним правом – окремої галузі так званого «адміністративно-процесуального пра­ва», що регулювала б таке кореспондуюче адміністративному праву яви­ще, як «адміністративний процес».

Яким же тоді має бути доктринальне ставлення до поняття «адміністра­тивний процес»?

Нагадаємо, що останнім часом цій проблемі присвячені ґрунтовні монографічні дослідження А.О. Селіванова, О.М. Бандурки, М.М. Тищенка, І.П. Голосніченка, В.Г. Перепелюка та деяких інших авторів¹. Як би пара­доксально це не звучало, але саме цей плідний творчий пошук і переко­нує, що такого цілісного явища як «адміністративний процес» в реаль­ності не існує.

І справді, в найширшому вигляді допустимо вважати «адміністратив­ним процесом» лише процес адміністративного правозастосування, яке є однією з форм реалізації норм адміністративного права. В подібному ро­зумінні таке визначення нічого конструктивного в собі не містить, оскіль­ки тільки дублює відоме явище – «правозастосування».

Водночас, усі інші варіанти тлумачення «адміністративного проце­су» стосуються конкретних проявів процесуальної діяльності, врегульо­ваної нормами адміністративного права. Отже, фактично можна говори­ти про чотири основні сфери застосування поняття «адміністративний процес». Це:

1. порядок розгляду справ в адміністративних судах (тобто адміністра­ тивне судочинство);

2. порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади щодо підго­ товки та прийняття нормативних й індивідуальних адміністративних актів (тобто так званий «позитивний», або «управлінський», адміністративний процес);

3. порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади з розгляду скарг приватних осіб (тобто так званий «квазіюрисдикційний» адміністра­ тивний процес);

4. і, нарешті, порядок застосування заходів адміністративного приму­ су (тобто юрисдикційний адміністративний процес).

Кожна з перелічених сфер має право називатись «адміністративним процесом», і водночас щоразу це вимагатиме пояснення – чому дане по­няття не поширюється на решту сфер його можливого застосування.

З огляду на таку ситуацію слід зробити висновок, що оскільки названі чотири сфери – цілком неоднорідні за якісними ознаками, то найбільш прийнятним варіантом застосування дефініції «адміністративний процес»

41

було б поширення п виключно на сферу адміністративної юстиції. Принаймні, цьому є зрозумілі пояснення з посиланням на вітчизняну історію та, го­ловне, на загальносвітову практику.

Водночас слід зауважити, що говорячи про тлумачення «адміністра­тивного процесу» як процесу розгляду справ в адміністративних судах, мусимо визнати, що він – за природою правовідносин – взагалі має вважатися не складовою частиною адміністративного права, а цілком са­мостійною галуззю права судово-процесуальної спрямованості. Адже у га­лузі «адміністративне судочинство» спільним з предметом регулюван­ня адміністративного права можна, на наш погляд, вважати лише сам термін «адміністративне», який традиційно використовується в усьому світі для назви такої специфічної галузі судової системи, як адміністра­тивні суди.

Іншими словами, правове регулювання подібного адміністративного процесу не варто вважати складовою адміністративного права. Проте це аж ніяк не означає, що в цій сфері діяльності не мають бути задіяні фахівці з адміністративного права.

Що ж стосується власне адміністративного права, то в його змісті обгрунтованим і доцільним видається структурне виокремлення таких трьох відносно самостійних процесуальних інститутів адміністративного права:

1. вишезгадувані «позитивні» адміністративні провадження: правотворчі й правозабезпечувальні, які охоплюють процедури підготовки та прийнят­ тя нормативних й індивідуальних актів, включаючи і надання різномані­ тних адміністративних послуг;

2. так звані «квазіюрисдикційні» адміністративні провадження, через які здійснюється правовий захист прав та законних інтересів приватних осіб на підставі їх скарг до органів виконавчої влади (тобто в ході адміні­ стративного оскарження);

3. «юрисдикційні» адміністративні провадження, які охоплюють про­ цедури застосування заходів адміністративного примусу, зокрема накла­ дення адміністративних стягнень (тобто власне адміністративну відпові­ дальність) за вчинення адміністративних проступків (деліктів).

Гадаємо, що лише за такого підходу може бути досягнута достатня однорідність врегульованих процесуальних відносин і водночас їх пев­на відмежованість від решти самостійних інститутів адміністративного права.

У зв’язку з цим важливо відзначити, що в перспективі не можна виклю­чати подальшу диференціацію змісту галузі адміністративного права, яка може призвести до відокремлення деліктно-процесуального інституту в самостійну спільність норм адміністративного права.

Але всупереч досить переконливим аргументам деяких дослідників цієї проблеми, вважаємо доцільнішим говорити не про окрему галузь адмініст­ративно-деліктного права, а про відповідну підгалузь в межах адміністратив-

42

ного права. Адже адміністративно-деліктні відносини, на наш погляд, за своєю природою повинні залишитися в загальних межах предмета регулю­вання адміністративного права.

Одна з вагомих пізнавальних переваг виокремлення адміністратив­но-деліктної підгалузі полягала б у тому, що процесуальна частина влас­не адміністративного права стала б ще більш однорідною і категорія «адміністративно-процесуальних відносин» досягла б іще більшої од­нозначності й «термінологічної чистоти». Принаймні, не було б жод­них підстав для підміни «адміністративного процесу» процесом роз­гляду справ про адміністративні правопорушення, оскільки такий роз­гляд був би цілком віднесений до пропонованої підгалузі адміністра­тивного права.

Література

1. Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспек­ тиви розвитку правових доктрин. – К.: Ін Юре, 2000. – 68 с.; Бандурка О.М., Тищенко М.М. Административньїй процесе: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001. – 352 с.; Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Адміністра­ тивний процес: Навчальний посібник. – К.: ГАН, 2003. – 256 с.; Пере- пелюк В.Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навчальний по­ сібник. – Чернівці: Рута, 2003. – 367 с.; Адміністративна юстиція: євро­ пейський досвід та пропозиції для України / Автори-упорядники І.Б. Ко- ліушко, Р.О. Куйбіда. – К.: Факт, 2003. – 536 с.

2. Див., наприклад: Кузьменко О. Адміністративний процес: сутність і структура // Право України. 2003. № 2. – С. 25.