5. Кодифікація адміністративного законодавства: нове бачення перспективи

Розгляд регулятивного значення адміністративного права у сфері дер­жавного управління органічно пов’язаний з виробленням наукового підходу до розв’язання вагомих і складних проблем систематизації, й передусім кодифікації, адміністративного законодавства. Особливості форм і методів цієї кодифікації зумовлені специфічною природою галузі адміністратив­ного права.

Від інших фундаментальних галузей (зокрема, конституційного, ци­вільного, кримінального) адміністративне право принципово відрізняєть­ся тим, що воно не будується структурно як моноцентрична галузь, тобто як галузь, що має єдиний системотворчий центр. Адже на цей час уже існують Кодекс про адміністративні правопорушення, Митний кодекс, створено проекти Адміністративного процесуального кодексу, Адмініст­ративно-процедурного кодексу, Кодексу правил поведінки державного служ-

43

бовця. І це, очевидно, далеко не останні приклади кодифікованих актів у складі адміністративного законодавства.

Отже, принципова специфіка полягає у тому, що адміністративне пра­во має поліцентричну структуру нормативного масиву, і цей факт вимагає відповідних підходів до визначення форм і шляхів систематизації адмініст­ративного законодавства.

Зокрема, слід визнати об’єктивну неможливість проведення суцільної кодифікації норм адміністративного права за аналогією з більшістю пра­вових галузей, тобто шляхом створення якогось єдиного узагальнюючого кодифікованого акта. Звідси випливає висновок про те, що достатніх підстав для доведення можливості створення всеохопного кодифікованого акта з дуже зручною й привабливою назвою «Адміністративний кодекс», як ви­дається, просто немає.

У зв’язку із цим мусимо визнати, що в Концепції реформи адміністра­тивного права України (1998 р.) викладена дещо спрощена позиція щодо підготовки Адміністративного кодексу. Зокрема, там передбачалося, що це буде своєрідним збірником кодексів (так би мовити, «Кодексом ко­дексів»).

Однак збірник кодексів – це, власне, інкорпоративна форма систе­матизації. Тому називати її «Кодексом» – просто науково некоректно. Тим більше, що поряд з окремими кодексами поступово мають створю­ватись певні інкорпоративні акти (наприклад, фахівці-адміністративісти старшого покоління добре пам’ятають подібний збірник з питань адмі­ністративної відповідальності, який, до речі, був дуже зручним у корис­туванні).

Інакше кажучи, ідея згаданої Концепції з питань про Адміністративний кодекс не несе, як виявилося з часом, корисного навантаження з точки зору реальних потреб систематизації адміністративного права.

Тимчасом такі потреби дійсно існують. Адже адміністративне законо­давство, хоча і є величезним за обсягом і розгалуженістю, тим не менше, потребує певного базового документа, який хоч якоюсь мірою виконував би системотворчі функції. Ця необхідність підтверджується тим, що, попри свою істотну специфіку, адміністративне право – це цілісне нормативне утворення, яке має всі формально-логічні ознаки «системи» норм.

Тому має бути зрозумілим, що в адміністративному законодавстві все ж таки потрібен узагальнюючий акт, який зафіксував би справді базові, засадничі положення механізму адміністративно-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адмі­ністративного права. Ці положення мали б визначити:

• джерела, межі та принципи адміністративно-правового регулювання;

• види суб’єктів публічної адміністрації, принципи їхньої діяльності;

• вимоги щодо забезпечення інформованості населення та доступності органів публічної адміністрації, прозорості їхньої діяльності;

• види повноважень суб’єктів публічної адміністрації, основи їх розме­ жування і деконцентрації, децентралізації та делегування;

44

• правові форми діяльності органів публічної адміністрації, їх посадових осіб;

• види та основні умови адміністративних договорів;

• вимоги до адміністративних актів та їх види;

• засади застосування та особливості адміністративно-правових режимів;

• поняття, види й умови надання органами публічної адміністрації по­ слуг приватним особам;

• об’єкти і засоби правового захисту прав приватних осіб у сфері публіч­ ного управління;

• завдання та межі зовнішнього і внутрішнього контролю щодо органів публічної адміністрації;

• правові гарантії забезпечення законності в адміністративно-правових відносинах.

Кодифікація наведених норм була б дуже корисною саме з огляду на те, що з цих питань в українському законодавстві існує найбільше непо­розумінь, суперечностей, прогалин тощо.

Чи можна практично узагальнити перелічені положення? Відповідаю­чи на це питання, варто нагадати, що вони входять до змісту так званої загальної частини адміністративного права. В деяких європейських країнах (приміром, у Німеччині) це має назву «загальне адміністративне право» – на відміну від права «особливого» (яке охоплює, скажімо, регулювання державної служби, поліцейської , підприємницької діяльності тощо).

Зважаючи на це, подібний інтегральний акт адміністративного законо­давства міг би мати назву «Загальний адміністративний кодекс», хоча мак­симально точним було б його визначення як «Кодексу загального адмініст­ративного права».

Зрозуміло, що його підготовка – завдання досить далекої перспекти­ви. Проте воно уявляється цілком реальним, доцільним і корисним. Але щоб це було дійсно так, готуватися концептуально треба починати вже зараз.

З огляду на це, важливо зазначити, що пропонований «Кодекс загаль­ного адміністративного права» (у описаному вище розумінні) не може бути створений на голому місці. Він може виникнути лише на базі розви­неного законодавства із загальних питань адміністративного права. Зокре­ма, до нього мали б увійти відповідні положення таких ще не прийнятих законів: про нормативно-правові акти; про делеговані повноваження; про адміністративні послуги; про вільний доступ до інформації в органах ви­конавчої влади; про контроль у сфері виконавчої влади; а також низки інших, як майбутніх, так й існуючих законів.

Щоб була зрозуміла практична спрямованість такого узагальнюючого акту, варто навести певну аналогію цього Кодексу з колишньою пропози­цією окремих радянських адміністративістів (наприклад, І.Л. Бачило) щодо необхідності прийняття загальносоюзного Закону «Про організацію дер­жавного управління». Пропонований Кодекс – це щось подібне, хоча сто­сується загальних засад не системи державного управління, а загалом га-

45

лузі адміністративного права. Водночас, сам концептуальний підхід до уза­гальнення предмета і засобів правового регулювання дуже подібний до того, що пропонувалося стосовно визначення засад організації державного управління.

До речі, у деяких пострадянських країнах згадувана пропозиція знай­шла реалізацію (приміром, в Латвії). Є приклади подібних законів і в Європі (наприклад, в Іспанії). Тобто можна спиратися не тільки на теоретичні ідеї, а й на практичний зарубіжний досвід.

Що ж до досвіду систематизації власне загальної частини адміністра­тивного права, то в Польщі, наприклад, така систематизація зроблена у формі інкорпоративного видання. Тобто і в цій частині можуть бути вико­ристані деякі зарубіжні аналоги.

Резюмуючи викладене, слід очікувати, що розглянутий концептуаль­ний підхід до кодифікації адміністративного законодавства може мати певне значення для реформування адміністративного права України з урахуван­ням окремих тенденцій, властивих розвитку правових систем європейсь­ких країн.

РОЗДІЛ II

СУБ’ЄКТИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ – ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ПОНЯТТЯ, СИСТЕМА ТА АДМІНІСТРАТИВНА ПРАВОСУБ’ЄКТНІСТЬ