- •Глава 1. Державне управління: соціальна природа та організаційно-правовий
- •Глава 2. Адміністративне право – головний регулятор державного управління.....27
- •Глава 1. Питання теорії органу виконавчої влади 48
- •Глава 2. Система органів виконавчої влади України 73
- •Глава 3. Теоретичні засади аналізу функцій органів виконавчої влади............... 101
- •Глава 4. Адміністративна правосуб’єктність органу виконавчої влади..............113
- •Глава 1
- •1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки
- •2. Загальне поняття управління та його соціальна природа
- •3. Зміст поняття державного управління
- •4. Демократія і державне управління: співвідношення та взаємозв’язок
- •Глава 2
- •1. Характер предмета адміністративного права: уточнення доктринальної оцінки
- •2. Щодо наукової дискусії про предмет адміністративного права: додаткові аргументи
- •3. Демократизація адміністративного права – ключове завдання його реформування
- •4. Процесуальний аспект адміністративного права: особливості тлумачення
- •5. Кодифікація адміністративного законодавства: нове бачення перспективи
- •Глава 1
- •1. Загальне поняття державного органу
- •2. Поняття органу виконавчої влади як базового елемента апарату державного управління
- •3. Особливості посади «керівника» органу виконавчої влади
- •4. Юридична природа органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування: особливі й спільні риси
- •Глава 2
- •1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади
- •2. Органи виконавчої влади та їх класифікація
- •3. Загальна характеристика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади
- •4. «Субординація», «координація» і «реординація» між органами виконавчої влади
- •5. Актуальні завдання дальшого реформування системи органів виконавчої влади
- •1. Загальнотеоретична характеристика функцій державних органів
- •2. Зміст поняття функцій органів виконавчої влади
- •3. Основні підходи до визначення видів функцій органів виконавчої влади
- •Глава 4
- •1. Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права
- •2. Компетенція органу виконавчої влади
- •3. Взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади
- •4. Правова природа дискреційних повноважень органу виконавчої влади
- •5. Орган виконавчої влади та правовий статус його керівника
- •Глава 1
- •1. Зміст поняття правових актів управління
- •2. Класифікація правових актів управління
- •Глава 2
- •1. Вимоги, що висуваються до правових актів управління, та наслідки їх недотримання
- •2. Процедури підготовки і прийняття правових актів управління: зміст і правова регламентація
- •Глава 1
- •1. Види прав громадян у державному управлінні
- •2. Гарантії прав громадян у державному управлінні
- •3. Реалізація прав громадян в адміністративних правовідносинах
- •Глава 2
- •1. «Адміністративна процедура» у змісті адміністративного процесу
- •2. Принципи адміністративних процедур
- •3. Індивідуальні адміністративні акти та процедура їх оскарження
- •§35 Закону фрн «Про адміністративну процедуру» в редакції від 21 вересня 1998 року (переклад неофіційний).
- •Глава 4
- •1. Зміст судового контролю за забезпеченням законності державного управління
- •2. Юридична природа і призначення адміністративної юстиції як провідної форми судового захисту прав громадян у державному управлінні
- •3. Принципи адміністративної юстиції та проблеми їх законодавчого закріплення
- •4. Проблема забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві
- •Глава 5
- •1. Законодавство про адміністративне судочинство: проблеми кодифікації
- •2. Адміністративний позов і учасники судового розгляду
- •3. Розгляд справи і рішення адміністративного суду
- •Глава 1
- •1. Суспільна роль та функції державної служби в Україні
- •2. Поняття державної служби і державних службовців: деякі дискусійні питання
- •3. Службові і посадові особи державної служби: зміст понять та їх співвідношення
- •4. Основні вимоги до поведінки державних службовців
- •Глава 2
- •1. Конституційні засади становлення та розвитку державної служби в Україні
- •2. Завдання і перспективи подальшого розвитку законодавства про державну службу
- •3. Необхідність зміни співвідношення публічно-правового і приватноправового регулювання державної служби
- •4. Проблеми систематизації законодавства про державну службу
- •1. Конкурсне провадження
- •2. Атестаційне провадження
- •3. Провадження з призначення на посади державних службовців
- •Глава 4
- •Глава 1
- •1. Призначення і функції державного контролю
- •2. Зміст понять «контроль», «нагляд», «аудит», «моніторинг»
- •3. Критерії класифікації видів контролю у державному управлінні
- •4. Система органів державного контролю та її законодавче забезпечення
- •Глава 2
- •1. Адміністративна відповідальність як результат здійснення контролю у державному управлінні
- •2. Щодо «управлінської концепції» інституту адміністративної відповідальності: постановка проблеми
- •3. «Адміністративний порядок» накладання санкцій як ознака управлінського характеру адміністративної відповідальності
3. Зміст поняття державного управління
Переходячи до характеристики змісту поняття державного управління, доцільно нагадати, що для широкого тлумачення цього поняття існують цілком реальні підстави. Адже суспільні процеси потребують певної стабілізації, впорядкування. Такий організуючий, стабілізуючий вплив реалізують різноманітні державні органи.
Найбільш чітко тут проявляється основоположний принцип управління – принцип зворотного зв’язку, коли відхилення системи від певного стану (в даному випадку від заданого правового режиму) слугує цілям формування і реалізації керівного впливу. Принцип зворотного зв’язку виявляється й під час реалізації керівного впливу власне органами державного управління (виконавчо-розпорядчими), причому цей вплив має постійний характер – на відміну від особливостей його прояву в ході здійснення функції правосуддя (тут такий вплив є дискретним, оскільки суд здійснює функцію правосудця не постійно, а, приміром, у зв’язку з розв’язанням конкретних спорів про право кримінальне, цивільне або під час розгляду справ, що виникають з адміністративно-правових відносин)1.
Разом з тим, як справедливо відзначено В.Б. Авер’яновим, широке тлумачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності держави (тобто всіх форм реалізації державної влади загалом) правомірно лише на рівні загального аналізу системи соціального (суспільного) управління, виділення її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відокремити державні інститути управлінського впливу на суспільство від інших – недержавних2. Але з визнанням принципу поділу державної влади як основного принципу побудови механізму держави відбувся розподіл окремих функцій управління державою між окремими державними органами.
Владу як суспільне явище можна визначити як здатність і можливість одного суб’єкта нав’язувати свою волю іншому суб’єкту. Звідси випливає, що механізм реалізації будь-якої влади має забезпечувати дві основні функції: формування волі пануючого суб’єкта та організацію діяльності підвладного суб’єкта згідно з цією волею через відповідний вплив. Але влада – це тільки потенціал, який для свого перетворення на рушійну силу суспільних процесів потребує належної організації.
Функція формування волі держави (від імені всього народу) реалізується органами законодавчої влади, які оформлюють її у вигляді законів, що містять нормативну модель суспільних відносин, причому норми права розраховані на багатократне застосування й адресовані всім або конкретно не визначеному колу суб’єктів. На відміну від цього, органи судової
19
влади визначають волю держави щодо конкретних випадків, які мають вигляд спорів про право і виникають внаслідок певних конфліктів між суб’єктами права.
Але і в першому, і в другому випадку практична реалізація волі держави здійснюється через систему органів виконавчої влади.
Заради справедливості слід зазначити, що організація виконання законів далеко не завжди означає нав’язування волі держави її громадянам чи іншим суб’єктам. Виконання законів може відбуватися і через виконавчо-розпорядчу діяльність державних органів, спрямовану на практичну реалізацію суб’єктивних прав конкретної людини.
Так, видача органом виконавчої влади закордонного паспорту громадянинові спрямована на практичну реалізацію його права на вільне пересування, а реєстрація власного автомобіля забезпечує реалізацію права власності в частині здійснення можливості користування цим автомобілем.
Таким чином, виконавчо-розпорядча діяльність державних органів поділяється на дві частини. Перша частина, пов’язана з реалізацією владного впливу державних органів на всіх інших суб’єктів, належить до державного управління, а іншу частину, пов’язану з реалізацією суб’єктивних прав різних суб’єктів, можна визначити як публічно-сервісну діяльність.
Відповідно до функціонального поділу державної влади, більш чітких меж набуло і правове регулювання процедур реалізації відповідних функцій. Правове регулювання законотворчої діяльності сконцентрувалося у конституційному праві, виконавчо-розпорядчої діяльності – в адміністративному, а правосуддя – в комплексі процесуальних галузей, що їх умовно можна позначити як «судове право». При цьому до сфери регулювання адміністративного права потрапила головна складова управління, а саме діяльність органів виконавчої влади щодо організації виконання законів.
Відколи існує адміністративне право як наука, практично весь час точиться дискусія щодо змісту поняття «державне управління».
Як відомо, найбільш поширеними є два способи визначення понять. Перший передбачає визначення поняття шляхом узагальненого формулювання, яке в загальному, абстрактному вигляді охоплює всі ознаки поняття (визначення через родові та видові відмінності), другий – шляхом казуїстичного перелічування елементів або ознак поняття. Слід відзначити, що обидва підходи застосовуються і представниками теорії державного управління, і представниками науки адміністративного права, причому кожен з них робить акцент на ті чи інші ознаки державного управління залежно від поглядів на зміст предметів дослідження відповідних наук.
Для представників науки державного управління найважливішим є розгляд цього суспільного явища як процесу з притаманними йому закономірностями, причому перевага віддається змісту діяльності, яка є сутністю державного управління. Так, наприклад, Г.В. Атаманчук визначає державне управління як практичний, організуючий і регулюючий вплив держави
20
на суспільну життєдіяльність людей з метою її впорядкування, збереження або перетворення, який спирається на її владну силу3.
На відміну від цього, у центрі уваги науки адміністративного права стоять відносини державного управління, яке розглядається як об’єкт правового регулювання, хоча у визначеннях поняття «державне управління», які даються вченими-адміністративістами, переважає державознав-чий, а не правознавчий підхід.
Приміром, В.Б. Авер’янов визначає державне управління як особливий та самостійний різновид діяльності держави, що здійснює окрема система спеціальних державних органів – органів виконавчої влади4. Ю.О. Тихомиров під державним управлінням також розуміє діяльність органів виконавчої влади, власне апарату управління5 тощо.
Безумовно, особливості об’єкта обумовлюють форми, способи і засоби правового регулювання. Тому у визначенні державного управління акцент має робитися саме на характеристиці суспільних відносин, в яких реалізується державне управління. У свою чергу, це передбачає, як мінімум, їх характеристику з точки зору структури цих відносин. У найбільш загальному вигляді елементами структури суспільних відносин є: суб’єкти, між якими вони складаються; об’єкт – те, з приводу чого вони складаються; і, нарешті, зміст – те, в чому реально полягають ці відносини, тобто поведінка суб’єктів.
Зрозуміло, що чітко окреслити коло суспільних відносин, які охоплюються сферою державного управління, навряд чи можливо. Проте їм притаманна одна спільна ознака – всі ці відносини врегульовані законами. Кінцевою метою державного управління є досягнення того ступеня впорядкованості суспільних відносин, що відображений у законах держави, досягнення повної відповідності поведінки всіх суб’єктів нормативній, моделям, описаним у цих законах. З огляду на це немає необхідності у конкретизації об’єкта відносин державного управління, адже таким об’єктом є закон, але не в розумінні конкретного нормативне-правового акта, а в розумінні оформленої у вигляді законів нормативної моделі суспільних відносин у державі.
Як уже відзначалося, впорядкування відносин між людьми у суспільстві здійснюється на двох рівнях. Перший рівень полягає у створенні нормативної моделі цих відносин у вигляді законів, а на другому рівні впорядкування передбачає перехід нормативної моделі у площину її практичної реалізації. Іншими словами, на другому рівні відбувається організація виконання законів учасниками суспільних відносин. Але організація виконання законів не може відбуватися сама по собі. Це складна за змістом діяльність, і вона сама має бути належним чином організована. Тобто державне управління має органічно поєднувати дві функції: внутрішньо-організаційну, зміст якої полягає в упорядкуванні відносин всередині структур, які покликані організовувати виконання законів всіма іншими суб’єктами, і власне виконавчо-розпорядчу.
Звідси можна зробити висновок, що державне управління здійснюється й на рівні внутрішньоорганізаційної діяльності органів державної влади, при-
21
чому як влади виконавчої, так й інших гілок. Адже в діяльності всіх органів державної влади можна виділити два основних компоненти: внутрішньо-організаційну діяльність і профілюючу функціональну (тобто зовнішню) діяльність, причому реалізація другої неможлива без першої.
Так, реалізація Верховною Радою України законодавчої функції потребує значної організаційної роботи її апарату, яка за змістом є організацією виконання Регламенту Верховної Ради. Аналогічним чином, для того щоб суди були в змозі здійснювати функцію правосуддя, їхня робота має бути організована апаратом судів відповідно до Закону України «Про судоустрій України» та інших законів.
Крім того, організація виконання законів здійснюється і органами місцевого самоврядування, хоча й специфічними способами. Для органів місцевого самоврядування характерним є врахування точки зору територіальної громади на розв’язання тих чи інших проблем місцевого значення, але їх розв’язання відбувається на підставі і в рамках закону. До того ж цим органам делегується частина повноважень місцевих органів виконавчої влади.
Таким чином, коло суб’єктів відносин державного управління охоплює, з одного боку, органи виконавчої влади, державні органи інших гілок влади, органи місцевого самоврядування, а з іншого – всіх інших суб’єктів права. Конкретизувати всіх підвладних суб’єктів важко, знову ж таки, в силу неосяжності сфери державного управління. Вони можуть бути індивідуальними і колективними, фізичними та юридичними особами, підприємствами, установами, організаціями, об’єднаннями громадян тощо.
З урахуванням викладеного для правильного розуміння змісту категорії «державне управління» слід включати до нього суспільні відносини, що складаються як у внутрішньоорганізаційній діяльності державних органів всіх гілок влади, так і в процесі реалізації функцій виконавчої влади спеціальними державними органами (органами виконавчої влади) та органами місцевого самоврядування, а також іншими уповноваженими на те суб’єктами права.
Література
Воронков А.В. Проблеми теории административного права: сравни- тельно-правовое исследование. – СПб.: Изд-во С.-Петербургского уни- верситета, 2001. - С. 6-8.
Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. - К., 1999. - С. 6.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення. Курс лекций. – М.: Юрид. лит., 1997. - С. 38.
Державне управління в Україні. – С. 6.
Тихомиров Ю.А. Административное право й процесе: полний курс. – М., 2001. - С. 38.
22