Глава 1

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ: СОЦІАЛЬНА ПРИРОДА ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ ЗМІСТ

1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки

У вітчизняній адміністративно-правовій науці радянського періоду ка­тегорія «державне управління» вважалася базовою і домінуючою. Адже саме адміністративне право як фундаментальна галузь правової системи спрямовувалось переважно на регулювання суспільних відносин у процесі здійснення державного управління.

Власне кажучи, внаслідок цього загалом зміст адміністративно-пра­вової науки, насамперед, її понятійно-термінологічний апарат, багато в чому сформувався з огляду на потреби вивчення побудови системи дер­жавного управління, її складових елементів та їх функціонування. Щоб переконатися в цьому, досить згадати структуру академічного «Курсу радянського адміністративного права» в шести книгах, що були видані за редакцією Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, О.Є. Луньова, М.І. Піскотина у 1977–1982рр.’

Свого часу об’єктивні причини такого «ухилу» адміністративно-право­вої науки відзначив провідний радянський учений-адміністративіст кінця минулого століття Б.М. Лазарєв. Зокрема, відзначалося, що у період віднов­лення радянської науки адміністративною (з 1938 р.), тривалий час до­слідження проблем державного управління здійснювалися винятково пред­ставниками цієї науки. Вже це саме по собі примусило виходити за її при­родні межі й охоплювати тематику державного управління.

Більше того, пізніше, з початку 60-х років минулого століття, коли тільки почала формуватися гак звана теорія державного управління, в багатьох працях адміністративістів з’явилась тенденція невиправданого зосередження уваги на проблематиці цієї теорії – замість того, щоб точ­ніше визначитись із самостійним предметом власне адміністративно-пра­вової науки, чітко відмежувавши його в необхідних випадках від новоство­рюваних наук соціально-управлінського циклу². Оскільки ж цього, на жаль, не сталося, значна (хоч і не завжди виправдана) увага в адміністративно-правових дослідженнях стала приділятися саме з’ясуванню понятійного ряду, в якому базовою виступала категорія «державне управління».

Доречно нагадати, що в попередні роки розглядувана категорія так і не отримала цілком однозначного тлумачення. У вітчизняній адміністра­тивно-правовій літературі досить активно дискутувалось співвідношення так званих «широкого» і «вузького» тлумачень поняття державного управлін­ня. Причому з часом все більшої переваги поступово набувала тенденція широкого його розуміння, тобто як такого, що здійснюється не лише спе­ціалізованими виконавчо-розпорядчими органами, а всіма видами держав-

12

них органів (у зв’язку із цим іноді пропонувався і окремий термін – «уп­равління державними справами», на противагу терміну «державне управ­ління»).

Між цим згадана дискусія була доволі надуманою і, головне, як з’ясу­валося, безплідною. Адже кожен з наведених варіантів тлумачення, на наш погляд, є виправданим лише на чітко визначеному теоретико-пізна-вальному рівні використання даного поняття. Інакше кажучи, в кожно­му випадку те чи інше тлумачення державного управління повинно мати, як уже раніше доводилось автором, відповідне методологічне обгрунту­вання³.

Так, широке тлумачення державного управління як сукупності всіх видів діяльності держави (тобто усіх форм реалізації влади держави загалом) є прийнятним лише на рівні аналізу загальносоціальної системи управлін­ня загалом, що пов’язаний з виокремленням її відносно самостійних підси­стем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відме­жувати державні інститути управлінського впливу з боку держави від впли­ву з боку усіх інших, тобто недержавних, інститутів.

На більш спеціалізованому рівні аналізу держава – як загальний суб’єкт управління – має бути представлена диференційовано, тобто як сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяль­ності. Відтак, категорія державного управління у вужчому, більш конк­ретному розумінні має значення відносно самостійного різновиду діяль­ності держави, що його здійснює певне коло державних органів.

Причому тут надзвичайно важливим є той об’єктивний факт, що кри­терії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», на сьогодні, порівняно з радянським періодом, принципово змінилися.

Зокрема, за радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох основних видів діяльності держави – поряд із такими її вида­ми, як: а) діяльність так званих органів державної влади – рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд.

Натомість нині, із запровадженням в Україні конституційного прин­ципу розподілу державної влади, подібна класифікація видів державної діяль­ності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави те­пер вважаються здійснення: а) законодавчої влади; б) виконавчої влади; в) судової влади. Отже, такий вид, як «державне управління» за новою класи­фікаційною схемою не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності.

Проте це аж ніяк не означає, що власне явище «державне управлін­ня», а отже, і відповідна категорія (поняття) зникає зі змісту державної діяльності.

Державне управління як специфічний різновид діяльності органів держави існувало і продовжує існувати цілком об’єктивно. Адже його основне призначення – організація виконання правових актів та інших рішень державних органів шляхом різного роду владно-розпорядчого впливу на суспільні відносини та процеси (звідси, до речі, поширена характеристика

13

його як «виконавсько-розпорядчої» діяльності) – не тільки зберігаєть­ся, а й набуває все більшого значення в умовах загальної трансфор­мації ролі держави у новостворюваному громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної й відкритої державної влади.

Таким чином, стає зрозуміло, що на розглядуваному рівні наукового узагальнення використовувати у «широкому» розумінні термін «державне управління» немає ніякої потреби. Доцільніше знайти інший прийнятний термін – на кшталт «державний вплив на суспільні процеси» – для визна­чення всієї сукупності напрямів реалізації влади з боку держави загалом в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства.

Водночас, саме «вузьке» розуміння державного управління має бути пере­важаючим у галузевих державно-управлінських дослідженнях, зокрема й в адміністративно-правовій науці. Хоча і тут слід пам’ятати, що пізнавальні межі таких досліджень не є чимось незмінним, нерухомим: залежно від дослідницьких потреб до аналізу тією чи іншою мірою можуть залучатися й деякі аспекти більш широкого бачення державно-управлінських явищ. У зазначеному тлумаченні державне управління – в цілісному вигляді або у вигляді своїх окремих функцій, форм, методів та інших елементів змісту – у тому чи іншому обсязі здійснюється різними державними органа­ми, що належать до різних гілок державної влади.

Закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління є одним з провідних напрямів діяльності (хоча далеко не всеохопним, а тим більше не єдиним, про що докладніше буде сказано у наступній главі цієї книги). Для інших же видів органів державної влади управлінська діяльність має більшою мірою допоміжне значення щодо їх профільних завдань і функцій. Проте і в цих випадках правомірно йдеться про здійснення дер­жавного управління як особливого виду діяльності.

Виходячи з наведеного, за умови спеціалізованого використання по­няття державного управління в адміністративно-правовій науці треба за­стерегти проти спрощеного підходу до співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління», що нерідко допускається в сучасних до­слідженнях⁴.

Помилковість поглядів деяких дослідників зумовлена тим, що той вид діяльності, який за радянських часів визначався як «державне управлін­ня», почали механічно визначати як процес (або форму, засіб тощо) прак­тичної реалізації (здійснення) виконавчої влади. Це цілком допустимо в деяких випадках, але неприйнятне для потреб цілісного доктринального оцінювання розглядуваного співвідношення.

Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади реалізується у формі державного управління. У цьому випадку обсяги понять «державне управ­ління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба па­м’ятати, що «влада» і «реалізація (здійснення) влади» – не тотожні явища: тут існує приблизно така сама залежність, як і при співвіднесенні кате­горій «функція» і «функціонування» (тобто вона більше нагадує зв’язок між «статикою» і «динамікою»).

14

Але зовсім інша річ, коли йдеться про реалізацію багатьох інших пов­новажень виконавчої влади, наприклад, у частині нормотворчої діяльності, надання адміністративних послуг або, навпаки, стягування податків чи інших зборів, зрештою, застосування заходів адміністративного примусу щодо правопорушників тощо. У всіх цих та аналогічних випадках немає достатніх підстав говорити про існування державного управління – зви­чайно, у власне науковому тлумаченні цього терміна.

Отже, виконавча влада, з одного боку, реалізується не тільки у формі державного управління, а й у різноманітних формах державної діяльності, які також є предметом адміністративне-правової науки. З іншого боку, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади.

Розглядувані явища і категорії за своїм змістом не збігаються, їх співвідношення значно складніше, що підтверджується наступним обґрун­туванням.

Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:

1) у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме:

• в ході реалізації їхніх повноважень щодо керованих об’єктів зовніш­ нього суспільного (економічного, соціального та ін.) середовища;

• в ході виконання місцевими державними адміністраціями повнова­ жень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місце­ вими радами, при тому, що власне виконавчій владі ці повноваження пер- вісно не належать;

• в ході керування вищими органами виконавчої влади діяльністю ниж­ чих органів;

• в ході керування роботою державних службовців всередині апарату кожного органу виконавчої влади;

2) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме:

• всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади – з боку їх керівників щодо інших службовців (наприклад, в апаратах парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

• всередині державних підприємств, установ і організацій – з боку їх адміністрацій щодо решти персоналу;

• з боку тих чи інших уповноважених державою суб’єктів у процесі уп­ равління державними корпоративними правами;

• з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України), в частині ви­ конання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів, посадових осіб.

Сфера здійснення виконавчої влади визначається наступними рисами.

1. Не всі напрями реалізації виконавчої влади опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (державного управлін­ня), що підтверджується відсутністю в цих напрямах іманентних рис по­няття «державне управління»: крім наведених вище прикладів, під час оцінювання кожного конкретного такого напряму слід виходити з харак­теру закріплених за органами виконавчої влади функцій і повноважень.

15

2. Навіть у тих випадках, коли здійснення виконавчої влади відбуваєть­ся у формі управлінської діяльності, слід ураховувати, що в демократичній державі функції та повноваження виконавчої влади можуть реалізовува­тись не тільки виключно суб’єктами державної влади, а й недержавними суб’єктами. Зокрема, ці функції та повноваження:

• можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядуван­ ня;

• можуть бути делеговані державою деяким іншим недержавним інсти­ туціям (наприклад, окремим громадським організаціям).

Підсумовуючи сказане, слід визнати, що частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, і водночас, частина функцій виконавчої влади може реалізовуватися за межами державного управління.

Отже, в контексті співвідношення понять «виконавча влада» і «дер­жавне управління» останнє слід розглядати як одну із центральних кате­горій адміністративно-правової науки, що характеризує окремий вид дер­жавної діяльності, яка здійснюється різними органами держави (насампе­ред органами виконавчої влади) і потребує застосування засобів владно-організуючого впливу на суспільне значимі процеси в інтересах їх впоряд­кування і цілеспрямованого розвитку.

На завершення доречно наголосити, що функції виконавчої влади за своїм об’єктивним змістом є однорідними з виконавськими функціями місце­вого самоврядування, що виступає, як добре відомо, окремою формою реалізації публічної влади загалом (другою її формою є державна влада). Цей факт може слугувати концептуальною основою для легалізації у нау­ковому обігу понять «публічне управління» і «публічна адміністрація» – по­ряд з усталеними поняттями «державне управління» і «державна адмініст­рація».

Гадаємо, що ці нові поняття мають збагатити категоріальний масив адміністративно-правової науки, розширюючи сучасні уявлення про її предмет. Але в цій книзі зазначена тенденція враховується поки що як можливий перспективний напрям подальших творчих пошуків.

Повертаючись до теоретико-методологічних аспектів адміністративно-правового дослідження державного управління, доцільно перейти до ви­світлення його соціальної природи та організаційно-правової характерис­тики змісту.

Література

1. Книги цього «Курсу» мають такі назви: МетодьІ й формьі государ-ственного управлення (М.: Юр. лит., 1977); Государственное управление й административное право (М.: Юр. лит., 1978); Управление в области адми-нистративно-политической деятельности (М.: Юр. лит., 1979); Управле­ние социально-культурньїм строительством (М.: Юр. лит., 1980); Основи управлення народним хозяйством (М.: Юр. лит., 1981); Управление отрас-лями народного хозяйства (М.: Юр. лит., 1982).

16

2. Див.: Лазарев Б.М. Государственное управление на зтапе перестрой- ки. - М.: Юр. лит., 1988. - С. 95-96.

3. Див.: Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. - К., 1998. - С. 9–11.

4. Деякий огляд подібних спрощених оцінок розглядуваного співвідно­ шення див.: Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навч. посіб. – Львів, 2002. – С. 24–27.