3. Необхідність зміни співвідношення публічно-правового і приватно­правового регулювання державної служби

В контексті поділу права на «публічне» і «приватне» продовжує зали­шатися актуальним наукове визначення місця та ролі державної служби серед інших державно-правових інститутів, особливостей правового ста­тусу службових і посадових осіб державної служби. З’ясування співвідно­шення публічно-правових і приватно-правових відносин державної служ­би є нагальною проблемою науки адміністративного права.

Розглядаючи інститут державної служби з точки зору науки адмініст­ративного права, слід виходити з того, що відносини, які виникають на державній службі, є публічно-правовими, а не приватно-правовими. На жаль, до цього часу відносини з проходження державної служби розглядаються переважно з приватно-правових позицій.

З огляду на вищесказане потребує деякого пояснення відмінність між «приватним» і «публічним» у праві. Найбільш поширеним, як відомо, є погляд, згідно з яким ця відмінність склалася ще в праві Стародавнього Риму: вважалося, що взаємовідносини окремих осіб між собою є сферою приватного права, а відносини окремих осіб з державою є сферою публіч­ного права. Вважаємо, що, хоча в сучасному праві можуть застосовуватися й інші конструкції, зазначений принцип поділу залишається прийнятним. На відміну від приватного права, яке регулює і захищає приватні інтереси фізичних і юридичних осіб та їх об’єднань відповідно до принципів свобо­ди, рівності й конкуренції, публічне право спрямоване на захист публіч­них (загальних) інтересів держави, воно регулює взаємовідносини держа­ви і створених нею органів та їх посадових осіб з фізичними і юридичними особами.

Зокрема, функціонування державної служби, на нашу думку, має вва­жатися сферою публічного права. Державна служба повинна розглядати­ся як соціальний інститут реалізації функцій держави, що є результатом розвитку суспільних процесів. Саме в цьому полягає корінна відмінність державної служби (яка заснована на реалізації загальносуспільних інте­ресів) від служби недержавної (зо заснована на реалізації приватних інте­ресів).

Стосовно ж природи адміністративного права слід взяти до уваги за­гальновизнані положення про те, що ця галузь, як і конституційне право, справедливо вважається яскравим вираженням публічного права.

Адміністративне право опосередковує функціонування публічної вла­ди в державі. Причому адміністративно-правове регулювання є своєрід­ним продовженням конституційно-правових норм, конкретизуючи багато в чому їхню дію. На цій підставі слід погодитись із висновком учених, що існування адміністративного права – це необхідна умова і засіб реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної влади, сфері виконання законів та інших правових приписів держави.

Традиційно в науці адміністративного права державно-службові відно­сини поділяються на дві основні групи: а) відносини, що виникають у

309

процесі організації державної служби, а саме – у зв’язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; встановленням статусу державних органів; із заміщенням посад державної служби, проведенням оцінювання служ­бової діяльності й просуванням по службі – такі відносини мають адмі­ністративно-правовий характер і відбивають сутність державної служби; б) відносини, що складаються: в ході реалізації державної служби, тобто в процесі діяльності службовця всередині державного органу (його апарату); в процесі організації службового часу та часу відпочинку; щодо дисциплі­ни й оплати праці; у процесі функціонування кадрів управління поза ме­жами державних органів. Останню групу відносин найчастіше відносять до галузі трудового права. На нашу ж думку, важко погодитися з тим, що відносини, які складаються в процесі реалізації державної служби, відно­сяться (мають відноситися) до трудового права.

Слід усвідомлювати, що чинне законодавство України дає підстави – за формальними ознаками – відносити такі правовідносини до трудового пра­ва (тобто сфери приватного права). Але об’єктивний науковий аналіз змісту означених відносин дає підстави стверджувати, що державно-службові відно­сини мають бути віднесені до публічного права, зокрема до адміністратив­ного. Саме тому вважаємо за необхідне здійснити систематизацію законо­давства з метою вилучення відповідних норм з трудового законодавства із їх одночасним перенесенням до законодавства про державну службу.

Адже державна служба є «державною» за своєю суттю. Як слушно заз­начає Ю.М. Старилов, «особливим видом служби (і, відповідно, видом суспільне корисної діяльності) є державна служба. У підручниках з адмі­ністративного права державна служба визначається як вид трудової діяль­ності, що здійснюється на професійній основі працівниками державних органів з метою виконання завдань та функцій держави. За такого підходу до визначення державної служби виділяються, з одного боку, завдання та функції держави, що їх виконують державні органи і державні службовці, а з іншого боку – трудова діяльність щодо здійснення даних функцій і розв’язання конкретних завдань»¹.

Враховуючи наведене, вважаємо, що терміном «державна служба в орга­нах державної влади» фактично охоплюється публічна діяльність щодо виконання завдань та функцій держави органами, створеними державою як публічною організацією для практичного виконання специфічних влад­но-управлінських повноважень, – органами законодавчої, виконавчої та судової влади. При цьому слід ураховувати, що така управлінська діяльність здійснюється не тільки в органах виконавчої влади (хоча переважна кількість державних службовців проходять службу саме в системі вико­навчої гілки влади), а практично в усіх державних органах, які реалізують публічну діяльність, виходячи із загальнодержавних інтересів. Саме такий підхід, принаймні на теоретичному рівні, дає підстави розрізняти за змістом поняття «державна служба» в таких двох основних значеннях:

– державна служба в широкому розумінні – тобто діяльність будь-яких державних органів та їх апаратів і всіх їх працівників щодо виконан­ня сукупності завдань та функцій української держави;

310

– державна служба у вузькому розумінні – тобто виключно публічна управлінська діяльність державних органів та їх апаратів і лише їх служ­бових і посадових осіб, які перебувають на державній службі.

Це дає можливість зрозуміти, що коли широкому баченню державної служби притаманний як приватно-правовий, так і публічно-правовий підхід, то вузькому погляду, навпаки, – лише публічно-правовий підхід. Зазначене дає підстави стверджувати, що особливості поняття та ознаки державної служби як публічно-правової категорії певним чином випливають із само­го визначення терміна «державна служба», принаймні з точки зору її дер­жавницької, тобто публічної, спрямованості.

Резюмуючи розгляд проблеми співвідношення приватного і публічно­го аспектів у діяльності державних службовців, відзначимо, що правовідно­сини, які виникають під час проходження державної служби державними службовцями, за своєю суттю є відносинами державно-службовими, оскільки спрямовані на виконання певної частки завдань та функцій держави з ме­тою реалізації публічної державної влади в інтересах українського суспіль­ства загалом.

Служба в державних органах фактично є особливим видом суспільної діяльності, відмінною за своєю суттю і спрямованістю від діяльності пра­цівників державних установ, організацій, підприємств. Адже, на відміну від приватно-правових відносин, що виникають в процесі та у зв’язку з виконанням «звичайними працівниками» трудових чи громадянських обо­в’язків, відносини, що виникають в процесі та у зв’язку з виконанням державними службовцями обов’язків державної служби, є відносинами публічно-правовими.

З огляду на це, необхідна кардинальна зміна у ставленні до правового регулювання відносин, що виникають у зв’язку та щодо проходження дер­жавної служби державними службовцями, а саме ці відносини мають регу­люватися не трудовим (приватно-правові відносини), а адміністративним правом (публічно-правові відносини).

На нашу думку, одним з наслідків запровадження публічно-право­вого підходу до регулювання державної служби є необхідність запро­вадження для державних службовців договору про виконання повнова­жень державної служби – як публічно-правового інституту, що має відноситися до адміністративного права, – замість існуючого нині тру­дового договору (як приватно-правового інституту). За таким підходом службові й посадові особи державних органів та їх апаратів виконувати­муть повноваження, покладені законодавством на відповідні посади державної служби, на підставі зазначеного публічно-адміністративного договору.

Ще одним наслідком запровадження публічно-правового підходу до ре­гулювання державної служби має стати створення адміністративне-пра­вового інституту дисциплінарної відповідальності державних службовців, за яким службові й посадові особи державних органів та їх апаратів будуть притягуватися до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконан­ня повноважень, покладених законодавством на відповідні посади держав-

311

мої служби, та Присяги державного службовця України лише у випадках, на підставі та на умовах, передбачених модифікованим у цій частині адмі­ністративним законодавством України.

Література 1. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. – М., 1996. – С. 128.