- •Глава 1. Державне управління: соціальна природа та організаційно-правовий
- •Глава 2. Адміністративне право – головний регулятор державного управління.....27
- •Глава 1. Питання теорії органу виконавчої влади 48
- •Глава 2. Система органів виконавчої влади України 73
- •Глава 3. Теоретичні засади аналізу функцій органів виконавчої влади............... 101
- •Глава 4. Адміністративна правосуб’єктність органу виконавчої влади..............113
- •Глава 1
- •1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки
- •2. Загальне поняття управління та його соціальна природа
- •3. Зміст поняття державного управління
- •4. Демократія і державне управління: співвідношення та взаємозв’язок
- •Глава 2
- •1. Характер предмета адміністративного права: уточнення доктринальної оцінки
- •2. Щодо наукової дискусії про предмет адміністративного права: додаткові аргументи
- •3. Демократизація адміністративного права – ключове завдання його реформування
- •4. Процесуальний аспект адміністративного права: особливості тлумачення
- •5. Кодифікація адміністративного законодавства: нове бачення перспективи
- •Глава 1
- •1. Загальне поняття державного органу
- •2. Поняття органу виконавчої влади як базового елемента апарату державного управління
- •3. Особливості посади «керівника» органу виконавчої влади
- •4. Юридична природа органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування: особливі й спільні риси
- •Глава 2
- •1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади
- •2. Органи виконавчої влади та їх класифікація
- •3. Загальна характеристика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади
- •4. «Субординація», «координація» і «реординація» між органами виконавчої влади
- •5. Актуальні завдання дальшого реформування системи органів виконавчої влади
- •1. Загальнотеоретична характеристика функцій державних органів
- •2. Зміст поняття функцій органів виконавчої влади
- •3. Основні підходи до визначення видів функцій органів виконавчої влади
- •Глава 4
- •1. Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права
- •2. Компетенція органу виконавчої влади
- •3. Взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади
- •4. Правова природа дискреційних повноважень органу виконавчої влади
- •5. Орган виконавчої влади та правовий статус його керівника
- •Глава 1
- •1. Зміст поняття правових актів управління
- •2. Класифікація правових актів управління
- •Глава 2
- •1. Вимоги, що висуваються до правових актів управління, та наслідки їх недотримання
- •2. Процедури підготовки і прийняття правових актів управління: зміст і правова регламентація
- •Глава 1
- •1. Види прав громадян у державному управлінні
- •2. Гарантії прав громадян у державному управлінні
- •3. Реалізація прав громадян в адміністративних правовідносинах
- •Глава 2
- •1. «Адміністративна процедура» у змісті адміністративного процесу
- •2. Принципи адміністративних процедур
- •3. Індивідуальні адміністративні акти та процедура їх оскарження
- •§35 Закону фрн «Про адміністративну процедуру» в редакції від 21 вересня 1998 року (переклад неофіційний).
- •Глава 4
- •1. Зміст судового контролю за забезпеченням законності державного управління
- •2. Юридична природа і призначення адміністративної юстиції як провідної форми судового захисту прав громадян у державному управлінні
- •3. Принципи адміністративної юстиції та проблеми їх законодавчого закріплення
- •4. Проблема забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві
- •Глава 5
- •1. Законодавство про адміністративне судочинство: проблеми кодифікації
- •2. Адміністративний позов і учасники судового розгляду
- •3. Розгляд справи і рішення адміністративного суду
- •Глава 1
- •1. Суспільна роль та функції державної служби в Україні
- •2. Поняття державної служби і державних службовців: деякі дискусійні питання
- •3. Службові і посадові особи державної служби: зміст понять та їх співвідношення
- •4. Основні вимоги до поведінки державних службовців
- •Глава 2
- •1. Конституційні засади становлення та розвитку державної служби в Україні
- •2. Завдання і перспективи подальшого розвитку законодавства про державну службу
- •3. Необхідність зміни співвідношення публічно-правового і приватноправового регулювання державної служби
- •4. Проблеми систематизації законодавства про державну службу
- •1. Конкурсне провадження
- •2. Атестаційне провадження
- •3. Провадження з призначення на посади державних службовців
- •Глава 4
- •Глава 1
- •1. Призначення і функції державного контролю
- •2. Зміст понять «контроль», «нагляд», «аудит», «моніторинг»
- •3. Критерії класифікації видів контролю у державному управлінні
- •4. Система органів державного контролю та її законодавче забезпечення
- •Глава 2
- •1. Адміністративна відповідальність як результат здійснення контролю у державному управлінні
- •2. Щодо «управлінської концепції» інституту адміністративної відповідальності: постановка проблеми
- •3. «Адміністративний порядок» накладання санкцій як ознака управлінського характеру адміністративної відповідальності
Глава 4
АДМІНІСТРАТИВНА ПРАВОСУБ’ЄКТНІСТЬ ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
1. Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права
Як відомо, суб’єкт адміністративного права - це носій (володар) прав і обов’язків у сфері публічного управління (зміст поняття якого обгрунтовано у першому розділі цієї книги), передбачених адміністративно-правовими нормами, який здатний надані права реалізовувати, а покладені обов’язки виконувати.
Звідси випливає, що «претендент» на статус суб’єкта адміністративного права за своїми особливостями потенційно здатний бути носієм суо єк-тивних прав і обов’язків у сфері публічного управління.
До названих особливостей належать: а) зовнішня відокремленість, яка характеризується наявністю системотворчих ознак; б) персоніфікація в суспільних відносинах управлінського типу, тобто виступ у вигляді єдиної особи - персони; в) здатність виражати і здійснювати або персоніфікова ну волю у відносинах із публічно-владними інституціями, або волю пуо- лічно-владних інституцій у процесі адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. .
Зміст загального поняття адміністративної правосуб’єктності. Складовими змісту поняття адміністративної правосуб’єктності є потенційна здатність мати права і обов’язки у сфері публічного управління (адміністративна правоздатність), реалізовувати надані права і обов язки у сфері публічного управління (адміністративна дієздатність), наявність суо єктив-них прав і обов’язків у сфері публічного управління.
Наведемо стисло характеристики кожної з цих складових. Адміністративна правоздатність - це здатність суб’єкта мати права і обов’язки у сфері публічного управління. Правоздатність з’являється з моменту виникнення суб’єкта. Якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту народження громадянина; якщо про юридичну - з моменту державної реєстрації підприємства, закладу, організації. Припиняється - з моменту зникнення суб’єкта, тобто з моменту ліквідації підприємства, закладу, організації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту її смерті.
Адміністративна дієздатність - це здатність суб’єкта самостійно, за допомогою осмислених дій реалізовувати надані йому права І виконувати покладені на нього обов’язки у сфері публічного управління. Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність субёєкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність.
Суб’єктивні права у сфері публічного управління - це надана І гарантована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах
113
міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, що забезпечена кореспондуючим обов’язком іншого суб’єкта правовідносин.
Суб’єктивні права у сфері публічного управління характеризуються наступним:
а) суб’єктивні права – це можливість певної поведінки;
б) ця можливість надана особі, яка володіє адміністративною право здатністю і адміністративною дієздатністю;
в) ця можливість надана з метою задоволення інтересів суб’єкта у сфері публічного управління і розв’язання завдань, що стоять перед ним;
г) поведінка суб’єкта реалізується в адміністративних правовідноси нах;
д) поведінка суб’єкта нормативне обмежена; порушення цих меж (міри можливої поведінки) є зловживання правом;
е) ці права існують тільки у зв’язку з наявністю відповідних юридичних обов’язків з боку іншого учасника правовідносин і без виконання цих обов’язків не можуть бути реалізовані;
ж) реалізація прав гарантується державним примусом або засудженням щодо носія кореспондуючого обов’язку;
з) ці права мають юридичну природу, оскільки надаються адміністра тивно-правовими нормами і гарантуються державою.
Певною протилежністю суб’єктивних прав у сфері публічного управління є суб’єктивні юридичні обов’язки. Суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки – це покладена державою і закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у правовідносинах, їх реалізація забезпечена можливістю застосування державного примусу або засудження.
Суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки у сфері публічного управління характеризуються наступними рисами:
а) такі обов’язки є необхідною, належною поведінкою;
б) вони можуть покладатися тільки на праводієздатну особу;
в) вони покладаються в Інтересах інших осіб;
г) такі обов’язки реалізуються у адміністративних правовідносинах;
д) вони не можуть існувати поза зв’язками із суб’єктивними правами інших учасників правовідносин у сфері публічного управління;
е) реалізація таких обов’язків забезпечується державним примусом або засудженням;
ж) вони мають нормативне встановлені межі;
з) вони мають юридичну природу, оскільки закріплені адміністратив но-правовими нормами і гарантуються державою.
У сфері публічного управління суб’єктивні права і обов’язки мають як спільні ознаки, так і ознаки, що дають змогу їх розмежовувати.
Об’єднує їх спільна адміністративно-правова природа, існування в адміністративних правовідносинах, наявність меж у поведінці (і те, й інше є мірою), належність особам, які мають адміністративну правоздатність та адміністративну дієздатність, наявність державних гарантій.
114
Відмінності полягають у тому, що: а) права реалізуються в інтересах їх носія, а обов’язки в інтересах інших осіб; б) права – це міра можливої (необхідної) поведінки.
Суб’єкти адміністративного права. Важливе значення для визначення і вивчення суб’єктів адміністративного права має розмежування понять «суб’єкт адміністративних права» і «суб’єкт адміністративних правовідносин». Безперечно, що «суб’єкт адміністративних правовідносин» – це конкретна, жива правова дійсність. Водночас, «суб’єкт адміністративного права» - певна наукова абстракція. Адже лише теоретично можна уявити суб’єкта, який перебуває поза реальними адміністративно-правовими відносинами.
На жаль, багато дослідників фактично не досить чітко тлумачать це питання і фактично ототожнюють згадані поняття1.
Такий підхд склався за часів теоретичних досліджень радянського права і знайшов відображення у поглядах щодо неможливості розглядати суб’єкта в абстрактному вимірі. Марксистська юридична наука, – писав Л.С.Явич, не сприимає поглядів на суб’єкта права як суто юридичну конструкцію. Суб’кт права – це тільки реальний учасник суспільних відносин2.
Тимчасом, логічне пізнання правового середовища є складним шляхом від аналізу до синтезу, від явища до сутності, від конкретного до абстрактного3. Юридична абстракція є логічною основою конкретного. Вона – своєрідне перехрестя, на якому в логічному співвідношенні збіглися найбільш характерні, суттєві й головні ознаки, а також специфічні особливості правових явищ та процесів4.
Ретельне дослідження системи суб’єктів адміністративного права, без упередження щодо конкретного і абстрактного, дало підстави Д.М. Бахраху констатувати, що розходження між галузями права можна бачити й у тім, кого вони визнають своїми суб’єктами5. Таким чином, саме за допомогою абстракної категорії «суб’єкт права», яка в загальному вигляді відображає осіб, що передбачені правовими нормами, можна розкрити відповідні властивості тієї чи іншої галузі права.
Наприклад цивільним правом передбачені такі суб’єкти, як боржник, кредитор, орендар; кримінальним – злочинець, особа що має судимість, заручник, співучасник, пособник; кримінально-процесуальним – обвинувачуваний, підозрюваний, потерпілий; трудовим – працівник, власник, представник власника; сімейним – дружина, чоловік, дитина.
Щодо адміністративного права варто зауважити, що коло його суб’єктів величезне і обумовлене масштабністю й універсальністю регульованих ним суспільних відносин. Водночас, кожен із суб’єктів адміністративного права – абстракція відповідного рівня узагальнення.
Важливо ще раз наголосити, що суб’єкт адміністративного права характеризується зовнішньою відокремленістю. Він виступає у вигляді єдиної особи, здатний відповідно до своїх прав і обов’язків виробляти, виражати і здійснювати певну волю як учасник конкретних управлінських відносин. Так, якщо орган виконавчої влади складається з багатьох фізичних
115
осіб і, як правило, має структурні підрозділи, то і в цьому випадку він в адміністративно-правовій сфері виступає виключно цілісним суб’єктом.
Адміністративне право наділяє правосуб’єктністю велике коло учасників суспільних зв’язків, про що свідчить велика кількість управлінських відносин у суспільстві, а система суб’єктів адміністративного права складніша, ніж системи суб’єктів будь-якої іншої галузі права.
Суб’єктами адміністративного права є органи виконавчої влади, а також внутрішні частини (структурні підрозділи) їх апарату і посадові особи, органи громадських організацій, діяльність яких регулюється правом, адміністрація підприємств, установ, організацій, виконавчі структури органів місцевого самоврядування. Суб’єктами адміністративного права слід визнати й структурні частини підприємств, установ, організацій. Суб’єктами адміністративного права є громадяни, особи без громадянства, іноземні громадяни.
Причому правове становище суб’єктів однієї категорії може бути неоднаковим. Якщо проаналізувати адміністративну правосуб’єктність громадян, то виявиться, що вона відрізняється залежно від статі, віку, стану здоров’я (не всі можуть призиватися на військову службу, вступати до навчальних закладів тощо). Серед іноземних громадян особливим адміністративно-правовим статусом наділяються біженці.
Таким чином, для адміністративного права характерна наявність великої кількості суб’єктів з різними повноваженнями, структурою і правовими властивостями. Цим зумовлене й існування кількох варіантів їх класифікації. Суб’єктів адміністративного права можна поділити: залежно від приналежності до державних структур – на державні організації та їх представників і недержавні організації та їх представників; на суб’єктів колективних й індивідуальних; на фізичних і юридичних осіб; на суб’єктів, які здійснюють виконавчу владу, і суб’єктів, що належать до інших гілок влади тощо.
Основні риси органу виконавчої влади як суб’єкта адміністративного права. Важливе місце у системі суб’єктів адміністративного права посідають органи виконавчої влади, які є різновидом органів держави.
Оскільки органами виконавчої влади розробляються і реалізуються державно-владні рішення, їх варто відрізняти від тих організаційних структур держави, у яких створюються матеріальні, соціальні й культурні цінності. Насамперед: а) від державних підприємств, що здійснюють економічну діяльність на базі державної власності; б) від державних установ, що надають соціальні й культурно-духовні послуги; в) від державних організацій, що виконують організаційні функції в різних соціальних сферах.
Відокремлення органів виконавчої влади від інших структур здійснюється за такими ознаками:
органи виконавчої влади є організаційно оформленими колективами;
вони є основними носіями виконавчої влади в державі;
статус органів виконавчої влади, їх структура і діяльність регламен товані нормативно-правовим шляхом;
ці органи є найважливішою складовою державного апарату загалом, здійснюють державні функції й реалізують публічний інтерес;
116
вони об’єднані єдиним керівництвом та підпорядкуванням, внаслі-докчого діють узгоджено і цілеспрямовано;
кожен з органів даної системи наділений державою специфічною компетенцією щодо реалізації виконавчої влади у сфері публічного управління;
– в рамках своєї компетенції органи виконавчої влади самостійні в організаційному та функціональному відношеннях;
ними здійснюється специфічний вид державної діяльності, яка за своїм юридичним змістом є виконавчо-розпорядчою;
вони несуть відповідальність перед державою за свою діяльність.
функції виконавчої влади і види виконавчо-розпорядчої діяльності держави обумовлюють первинну спеціалізацію органів виконавчої влади за практичним здійсненням державного управління.
сутшсна ознака органів виконавчої влади - наявність державно-владних повноважень. Разом з іншими ця ознака дає можливість провести чітке розмежування між: а) державними органами, що є носіями державної виконавчої влади; б) державними організаціями, установами, підприємствами; в) недержавними органами й організаціями.
Слід зауважити, що й деякі недержавні структури можуть здійснювати державне управління і реалізовувати окремі повноваження виконавчої влади. Це можливо, ЯКщО держава делегує їм відповідні повноваження, оі п<ашо7НОМ України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 2І.иь.ІУУ/ р. недержавним суб’єктам – виконавчим комітетам рад – делеговано значний обсяг повноважень щодо реалізації функцій державної виконавчої влади, зокрема такі: статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території; здійснення згідно із законом контролю за дотриманням цін і тарифів; погодження в установленому порядку кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, які перебувають у державній власності; здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів; облік згідно із до законом житлового фонду, здійснення контролю за його використанням; прийняття в експлуатацію розбудованиз об’єктів у порядку, встановленому законодавством; розв’язання згідно із законодавством спорів з питань містобудування; забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності; розв’язання відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій І демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням під час їх проведення громадського порядку; розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності; вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів громадянського стану; здійснення в установленому порядку державної реєстрації підприємств та інших суб’єктів підприємниць-
117
кої діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів тощо.
Державно-владні повноваження виражаються в компетенції органів виконавчої влади і практично реалізуються у прийнятих ними владних рішеннях. Вони оформлюються у вигляді юридичне обов’язкових нормативних й індивідуальних правових актів, що видаються ними від імені держави (проблематика правових актів управління окремо розглядається у розділі III цієї книги), а також знаходять своє відображення в конкретних діях і заходах, що здійснюються.
На виконання прийнятих рішень органи виконавчої влади здійснюють контроль і нагляд за неухильним дотриманням вимог, що містяться в актах управління. При цьому вони спираються на інтелектуальну, організаційну, матеріальну і примусову силу держави. Захист цих вимог від порушень вони забезпечують шляхом застосування різноманітних заходів виховання, переконання, роз’яснення і заохочення, а в необхідних випадках і державного примусу.
Органи виконавчої влади здійснюють багато інших дій, що мають юридичне значення, наприклад, видають документи, засвідчують юридичні факти, реєструють об’єднання громадян, ліцензують певні види діяльності і т. ін. Відзначимо, що їхня діяльність втілюється в правових формах, а прийняті ними акти мають ієрархію за юридичною чинністю й значенням.
Отже, в аспекті ознак адміністративної правосуб’єктності орган виконавчої влади є персоніфікованим суб’єктом адміністративного права і носієм виконавчої влади, має чітко визначену нормативно-правовим шляхом компетенцію щодо відповідної групи суспільних відносин, в ході реалізації яких приймає владні (юридичне обов’язкові) рішення і здійснює інші юридичне значимі дії. Це визначення органічно доповнює розглянуту вище (розділ II, гл. 1.2) характеристику цього органу як базового елементу системи органів виконавчої влади (апарату державного управління).
Продовжуючи аналіз адміністративної правосуб’єктності органу виконавчої влади, слід звернутися в наступному підрозділі глави до надзвичайно вагомого питання щодо визначення змісту компетенції органів виконавчої влади.
Література
Див., наприклад: Габричидзе Б.М., Чернявский О.Г. Административ- ное право. – М., 2002. – С. 63.
Явич Л.С. Общая теория права. – Л., 1976. – С. 215.
Казімірчук В.П. Право й методи его изучення. – М., 1965. – С. 70-71.
Керимов Д.А. Методология права. – М., 2001. – С. 141.
Бахрах Д.Н. Система субьектов советского административного права // Советское государство й право. – 1986. – № 2. – С. 42–43.
118