2. Завдання і перспективи подальшого розвитку законодавства про державну службу

Починаючи з 1998 р., з часу ухвалення Концепції адміністративної ре­форми в Україні, активно обговорюється питання реформування держав­ної служби та відповідно – оновлення законодавства про державну службу.

В Концепції адміністративної реформи в Україні були визначені загальні засади реформування інституту державної служби, насамперед в частині класифікації державних органів і посад державних службовців; визначення сфери державної служби і статусу державних службовців; конкурсності, об’єктивності, прозорості й гласності під час прийняття на державну служ­бу та в ході здійснення службової кар’єри; правової захищеності та політич­ної нейтральності на державній службі; мотивації, стимулювання та заохо­чення державних службовців; професійної підготовки кадрів для державної служби; оптимізацїї структури управління державною службою¹.

З метою розвитку положень Концепції адміністративної реформи в Ук­раїні ще в 1999 р. було підготовлено «депутатський» проект Закону Украї­ни «Про службу в органах державної влади», але через незавершеність процедури законодавчого врегулювання статусу уряду його лише в 2001 р. було внесено на розгляд Верховної Ради України².

Офіційне бачення перспектив розвитку інституту державної служби з’яви­лося аж у 2002 р. у формі проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну службу», розробленого Головним управлін­ням державної служби в Україні та схваленого Координаційною радою з пи­тань державної служби при Президентові України (надалі – проект Головдер-жслужби). При цьому, на нашу думку, більшість існуючих проблем у сфері державної служби згаданим законопроектом вирішуються не найкращим чи­ном або взагалі не вирішуються. Такий висновок можна зробити, аналізуючи пропоновані зміни відповідно до сучасного розуміння інституту державної служби в науці адміністративного права, а також кращого зарубіжного досвіду.

Першим питанням, яке вимагає розв’язання є законодавче визначен­ня поняття державної служби та предмета регулювання Закону України «Про державну службу». Чинний Закон обмежив коло державної служби лише службою в державних органах та їх апараті, хоча відомо, що найпов­ніше, або так зване широке, розуміння державної служби включає в себе також і мілітаризовану службу (наприклад, у Збройних Силах) і такий вид цивільної служби як служба в державних установах та організаціях (на­приклад, у закладах освіти, органи здоров’я тощо). У чинному Законі фак­тично ототожнюються поняття «державного службовця» і «посадової осо­би», що призвело до розмитості інших ключових понять. Тому необхідно прийняти загальний закон про державну службу, який виконував би роль методологічного фундаменту правового регулювання державної служби загалом, а предмет регулювання чинного Закону обмежити лише регулю­ванням державної служби у її вузькому розумінні³.

В проекті Головдержслужби передбачено, що він «визначає загальні за­сади діяльності, а також правовий статус державних службовців». Але з на-

302

уково-методологічної точки зору такий підхід є кроком назад. Адже навіть чинна редакція Закону «Про державну службу», незважаючи на широку назву, обмежує свій предмет регулюванням засад діяльності та статусу державних службовців, «які працюють у державних органах та їх апараті». Тобто пред­мет регулювання за чинним Законом визначений більш коректно.

Крім того, за проектом Головдержслужби державними службовцями вважаються «особи, які працюють у державних органах та їх апараті на посадах керівних працівників і спеціалістів...» Така конструкція дає підстави віднести до державних службовців навіть Президента, членів Кабінету Міністрів, народних депутатів України та судців. Тим більше, що не уточ­нюється, які посади є посадами керівних працівників і спеціалістів, а даєть­ся лише їх класифікація: політичні, адміністративні, патронатні та «поса­ди службовців і робітників, на яких дія цього Закону не поширюється».

На нашу думку, нормативний підхід мав би вибудовуватися в зворотно­му порядку. Спочатку необхідно визначити типи посад, а потім зробити висновок, що, скажімо, особи, які займають адміністративні посади, є державними службовцями. Більше того, було б правильно вказати в законі не лише загальні критерії класифікації посад в органах державної влади, а й ознаки кожного з типів посад. При цьому, на наш погляд, основними типами посад у державних органах є політичні, службові (або чиновницькі) та суддівські. Такий підхід та подібна типологія посад є досить поширеною в світі, і вже давно закріплена на законодавчому рівні навіть у Росії⁴.

На жаль, проект Головдержслужби залишає чинною теперішню ст. 9 Закону України «Про державну службу», яка й сьогодні вважається над­звичайно дискусійною. Зокрема, її назва «Особливості правового регулю­вання статусу державних службовців державних органів та їх апарату» і зміст частини першої іноді тлумачаться таким чином, що до числа дер­жавних службовців відносять і державних політичних діячів, і суддів.

У чинному Законі немає жодного застереження щодо обмеження ак­тивної політичної діяльності державних службовців. Проект Головдержс­лужби на рівні принципів встановлює як одну із засад державної служби політичну нейтральність, але, на нашу думку, цього недостатньо. На ви­мозі політичної нейтральності державних службовців необхідно зробити особливий наголос, оскільки саме таким чином можна забезпечити стабільність кадрів та законність і ефективність роботи органів державної влади. Зрештою, це дає змогу захистити самих державних службовців від їх «втягування» в політичну боротьбу та диференціацію за критеріями по­літичної відданості. Для реального забезпечення принципу політичної ней­тральності державних службовців необхідно встановити конкретні обме­ження їх активної політичної діяльності, наприклад, заборону брати участь у передвиборній агітації тощо.

На особливу увагу заслуговує питання організації управління системою державної служби. За чинним Законом «Про державну службу», для про­ведення єдиної державної політики та функціонального управління дер­жавною службою було утворено Головне управління державної служби (Головдержслужба) при Кабінеті Міністрів України. Разом з тим, глава

303

держави, надаючи свого часу Головдержслужбі спеціального статусу, про­ігнорував його становище «при Кабінеті Міністрів України» й зробив цей орган «підконтрольним і підзвітним Президентові України»⁵. Не вдаючись у проблематику доцільності надання спеціального статусу Головдержслужбі, все ж необхідно реально забезпечити підпорядкування цього органу уря­дові. Натомість за проектом самої Головдержслужби пропонується вилу­чити із закону власну назву даного органу.

Що стосується Координаційної ради з питань державної служби (ст. 8 чинного Закону), то Головдержслужбою також пропонується легалізувати на законодавчому рівні її переведення в ранг консультативно-дорадчих органів при Президентові України. Хоча це в принципі вступає у супе­речність з п. 28 ст. 106 Конституції України, відповідно до якого Прези­дент «створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті Ук­раїни, для здійснення своїх (виділено автором. – І.К.) повноважень кон­сультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби». По-перше, Кон­ституція України не передбачає за Президентом України повноважень щодо участі в розробленні чи реалізації державної політики у сфері державної служби. По-друге, якщо глава держави вважає за доцільне утворити якийсь допоміжний орган, то він це може зробити власним рішенням. Таким чи­ном, у частині реформування системи управління державною службою пропонується лише законодавчо унормувати систему, яка вже склалася.

Водночас, на нашу думку, ця система вимагає реального вдосконален­ня, особливо якщо зважити на повернення керівникові апарату Кабінету Міністрів статусу члена уряду, а також у зв’язку з ліквідацією посад дер­жавних секретарів міністерств⁶. Вважаємо, що це негативно відб’ється на всій системі державної служби, оскільки зростання кількості політичних посад у вищому і центральних органах виконавчої влади загострює про­блему політичної нейтральності на державній службі загалом та забезпе­чення стабільності й наступництва в роботі окремих органів зокрема. Тому необхідно було б повернути керівнику Секретаріату Кабінету Міністрів статус державного службовця, до того ж найвищого за посадою в ієрархії державної служби.

Як пропонувалося в Концепції адміністративної реформи в Україні, Державний секретар Кабінету Міністрів повинен забезпечувати загальне керівництво державною службою, а Головдержслужба має сприяти йому в цьому як безпосередньо, так і через керівників службою в органах. Відпо­відно, в міністерствах мають бути чітко виділені посади керівників апа­ратів міністерств. І, звичайно, доцільно зберегти існування окремого органу управління державною службою, повернувши його в пряме підпорядку­вання Кабінетові Міністрів України.

Крім того, видається необхідним створення додаткового органу – Ради державної служби (хоча може бути й інша назва), що зумовлено необхід­ністю забезпечення формування високопрофесійного, політичне нейтраль­ного корпусу державних службовців. Головними завданнями цієї Ради має бути: проведення конкурсного відбору на посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України і його заступників; надання згоди на їх звільнен-

304

ня з посади; погодження призначень на посади та звільнень з посад інших вищих державних службовців; здійснення нагляду за відповідністю прове­дення конкурсів на ці посади; розгляд справ стосовно порушень вищими державними службовцями вимог щодо несумісності тощо.

Ці функції може здійснювати лише незалежний колегіальний орган, ос­кільки і з правової, і з політичної точки зору це не може здійснювати ні Координаційна рада з питань державної служби при Президентові України, ні Головне управління державної служби. Адже перший є дорадчим орга­ном Президента, а Головдержслужба залежить від політичного керівництва держави і насамперед від Президента. Доцільно, щоб Рада державної служ­би формувалася спільно главою держави, парламентом, урядом за участю судової гілки влади. Своєрідним прототипом Ради державної служби можна вважати існування в системі судоустрою Вищої ради юстиції.

Одним із головних завдань, яке має розв’язати нове законодавство про державну службу, є забезпечення об’єктивності в підборі кадрів. Необхідно передбачити, що зайняття службових посад здійснюється виключно за ре­зультатами конкурсу, а також встановити певні механізми для гаранту­вання демократичності та прозорості цього процесу, зокрема, визначити загальні кваліфікаційні вимоги до бажаючих обійняти посаду певної кате­горії, чітко врегулювати порядок проведення конкурсу, починаючи з ого­лошення про вакансію й закінчуючи призначенням на посаду за його ре­зультатами.

При цьому у виборі моделі підбору кадрів нам доцільно обрати так звану «систему посад», а не «систему кар’єри», оскільки у нас не існує підготованого і сформованого самодостатнього корпусу державних служ­бовців. Нагадаємо, що в системі посад на посаду будь-якого рівня органі­зовується відкритий конкурс, в якому мають право брати участь не тільки державні службовці, а в системі кар ‘єри особа потрапляє спочатку на най­нижчі щаблі в ієрархії державної служби і поступово через конкурси та інші механізми робить кар’єру⁷.

Натомість, навіть з урахуванням можливих змін за проектом Голов­держслужби, залишиться узаконеною практика позаконкурсного прийняття на державну службу. Адже в Законі «Про державну службу» зберігається норма про те, що прийняття на державну службу може здійснюватися не лише в порядку конкурсного відбору, але й «за іншою процедурою, перед­баченою Кабінетом Міністрів України»⁸. Більше того, сьогодні в частині першій ст. 15 Закону передбачено, що «прийняття на державну службу... здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановле­но законами України». Головдержслужба ж пропонує надати можливість встановлювати ці винятки «актами законодавства України». Таким чином, через винятки загальне правило буде нівельовано взагалі.

На нашу думку, в майбутньому можна запровадити додатковий еле­мент набору кадрів до органів державної влади через роботу як «працівни­ка органу державної влади» з огляду на наступні аргументи. По-перше, є необхідність проведення ретельного добору кадрів, і особи, які не мають підготовки й невідомо, чи підійдуть для служби, не повинні завчасно скла-

305

дати присягу і набувати статусу державного службовця. По-друге, вже зга­дані працівники патронатних служб не завжди можуть бути державними службовцями, оскільки часто підбираються за політичними критеріями і без конкурсу. По-третє, не завжди є виправданим надання статусу держав­ного службовця обслуговуючому персоналу, це є швидше винятком. По-четверте, такий механізм дає можливість приймати на роботу в органи державної влади на певні посади (консультантів, радників, тощо) у разі потреби іноземців та осіб без громадянства.

Серйозним недоліком чинного Закону є підхід до класифікації посад державних службовців. Проте за проектом Головдержслужби віднесення посади до певної категорії й надалі залежатиме насамперед від статусу органу, точніше, його рівня.

Більше того, для деяких пропонованих новацій обґрунтованих науко­вих та правових підстав знайти неможливо. Зокрема, перелік посад першої категорії розпочинається з посад «Глава Адміністрації Президента Украї­ни та його заступників, Керівник апарату Верховної Ради України та його заступників». Але ж ці посади є радше політичне призначеними, аніж по­садами державних службовців. По-друге, це лише посади керівників апа­ратів, і, звичайно, більш відповідальними й вагомими є посади державних службовців (наприклад, посада голови державного комітету). Отже, і на­далі залишатиметься безпідставне віднесення посад із принципово відмінни­ми повноваженнями та ступенем відповідальності до однієї категорії.

На нашу думку, поділ посад на категорії має бути обгрунтований якіс­ними відмінностями цих посад, а не рівнем органу, оскільки він необхід­ний насамперед для єдиного правового регулювання однотипних посад, а не для визначення рейтингу престижності тієї чи іншої посади. Саме тому в проекті Закону «Про службу в органах державної влади» слід визначити, що до категорії А належать посади керівників органів та їхніх заступників, до категорії Б – посади керівників структурних підрозділів, до категорії В – посади фахівців (спеціалістів), до категорії Г – посади допоміжного персоналу.

До речі, поділ на чотири категорії застосовується у державах, близьких до України за формою правління та приналежністю до правової сім’ї, зокрема у Франції, Німеччині, Польщі⁹. Можна розглядати й інші варіанти поділу по­сад на категорії, але при цьому необхідно зважати, що велика кількість кате­горій є перепоною внутрішньої мобільності державних службовців.

Як додаткову альтернативу можна також застосовувати поділ на три категорії, якщо зважити, що в більшості випадків статус «чиновника» до­поміжному персоналу не надається. Такий поділ стане зручним механіз­мом для уніфікованого правового регулювання державно-службових відно­син щодо окремих категорій посад, починаючи від порядку відбору і при­значення на ці посади, і закінчуючи спеціальними вимогами щодо поряд­ку проходження державної служби.

Інша проблема полягає в тому, що в нашій країні не існує різниці в підході до визначення категорій та рангів. Але ж категорія – це якісна оцінка посади, а ранги – це рівень кваліфікації, стажу і досвіду роботи

306

службовця. Тому доцільно змінити, порівняно з існуючим, і підходи до інституту «ранжування державних службовців». Наприклад, збільшити кількість рангів державних службовців приблизно до тридцяти, щоб забез­печити гнучкість у визначенні кваліфікації службовця та, відповідно, в оплаті праці. Збільшити кількість рангів необхідно ще й тому, що тривала зайнятість на державній службі в межах однієї категорії вимагає мотивації для підвищення професіоналізму, зокрема й шляхом матеріального зао­хочення.

Закон України «Про державну службу» вимагає вдосконалення і в час­тині врегулювання форм та процедур оцінювання рівня кваліфікації держав­них службовців та їх діяльності на предмет продуктивності, ефективності, якості тощо. Поширеними у світі й закріпленими на підзаконному рівні і в Україні є дві форми оцінювання: атестація й так зване «щорічне оціню­вання керівником». Тому як позитив законопроекту Головдержслужби мож­на розглядати пропозицію щодо визначення на законодавчому рівні при­наймні завдання атестації державних службовців та її періодичності. Що­правда, до Закону бажано включити й інші важливі положення щодо ате­стації, наприклад, про оцінювання її результатів та наслідки тощо. Це не просто формальна регламентація відносин у законі, а й важлива юридич­на гарантія захисту прав державних службовців.

Що стосується пропонованих Головдержслужбою положень про «що­річне оцінювання виконання державними службовцями покладених на них завдань та обов’язків», то тут наявні методологічні прорахунки, а також закладаються умови для зловживань з боку керівника. Адже пропонується встановити, що порядок проведення щорічного оцінювання визначається керівником відповідного державного органу «з урахуванням Положення про проведення атестації державних службовців». По-перше, атестація і щорічне оцінювання мають різні завдання і зовсім різні критерії оціню­вання. По-друге, навіть незважаючи на специфіку кожного з органів, є не тільки можливим, а й необхідним вироблення загального уніфікованого порядку проведення щорічного оцінювання.

Принципово важливо детально врегулювати інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців. Зокрема, необхідно визначити підстави для притягнення до дисциплінарної відповідальності, доцільно розширити перелік видів дисциплінарних стягнень, щоб зробити цей інструмент впливу більш гнучким та ефективним. Але найголовніше – треба чітко регламентувати порядок дисциплінарного провадження, ут­вердивши при цьому переважно колегіальний розгляд справи, забезпечи­ти право державного службовця на захист під час розгляду справи тощо. Натомість проект Головдерслужби в цій частині відсилає до Кодексу за­конів про працю України і обмежується апеляційними комісіями, які розглядатимуть уже скарги на рішення про притягнення до дисциплі­нарної відповідальності.

Важливою гарантією формування ефективної державної служби та за­хисту прав державних службовців має бути чітка регламентація підстав та порядку їх звільнення. Але проектом Головдержслужби пропонується од-

307

нією з підстав припинення державної служби зробити «порушення Загаль­них правил поведінки державного службовця». Така підстава є не тільки занадто «широкою», адже такі правила – це сукупність різного роду ви­мог, до того ж, неоднакової важливості. Крім того, і тепер, і за законопро­ектом ці правила затверджуватимуться Головдержслужбою. Тобто підста­вою для звільнення буде порушення вимог підзаконного акта.

Загалом, можна зробити висновок, що проектом Головдержслужби фак­тично пропонується закріпити на рівні закону існуючий стан речей, зо­крема питання, врегульовані сьогодні підзаконними нормативно-право­вими актами. Але намагання втиснути в Закон «Про державну службу» хоча б ці зміни видаються невдалими й непродуктивними. Навіть за своєю структурою чинний закон значно обмежений у можливостях системного оновлення та розвитку. Внесення фрагментарних змін в законодавство не приведе до справжнього реформування системи державної служби в Ук­раїні. Тому необхідно передбачити максимально повне регулювання дер­жавної служби як доволі складного інституту адміністративного права, що вимагає прийняття якісно нового узагальнюючого закону щодо основних правових засад цього інституту, а також низки спеціальних законів з ос- • новних видів державної служби.

Література

1. Див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна ко­ місія з проведення в Україні адміністративної реформи. – К., 12998. – С. 29-33.

2. Проект Закону України «Про службу в державних органах влади» (реєстраційний номер Верховної Ради України 8063 від 06.09.2001 р.).

3. Див. докладніше: Коліушко І.Б. Виконавча влада та проблеми адмі­ ністративної реформи в Україні. – К., 2002. – С. 87–88.

4. Див.: статті 1–2 Федерального Закону «Про засади державної служби Російської Федерації» від 05.07.95 р.

5. Відповідно до ст. 4 Указу Президента України «Про підвищення ефек­ тивності системи державної служби» № 208 від 11 лютого 2000 р.

6. Див.: укази Президента України «Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади» № 434 від 26.05.2003 р. та «Про Міністра Кабінету Міністрів України» № 464 від 03.06.2003 р.

7. Див.: Аиег А., Оеттке С., Роїеі К. сіуіі Зегуісез іп ІЬе Еигоре оґ РіГІееп: Сиггепі Зііиагіоп апсі Ргозресі. – Еигореап Ішіііиіе оГ РиЬІіс Адтіїшігаїіоп / Маахігіспі. – 1996/.

8. Див.: сг. 4 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. (частина друга ст. 5 за проектом Головдержслужби).

9. Див.: Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. По­ рівняльний аналіз. – К., 1996. – С. 340; ст. 28 Закону Республіки Польща «Про цивільну службу» від 5 липня 1996 р. (переклад неофіційний).

308