- •Глава 1. Державне управління: соціальна природа та організаційно-правовий
- •Глава 2. Адміністративне право – головний регулятор державного управління.....27
- •Глава 1. Питання теорії органу виконавчої влади 48
- •Глава 2. Система органів виконавчої влади України 73
- •Глава 3. Теоретичні засади аналізу функцій органів виконавчої влади............... 101
- •Глава 4. Адміністративна правосуб’єктність органу виконавчої влади..............113
- •Глава 1
- •1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки
- •2. Загальне поняття управління та його соціальна природа
- •3. Зміст поняття державного управління
- •4. Демократія і державне управління: співвідношення та взаємозв’язок
- •Глава 2
- •1. Характер предмета адміністративного права: уточнення доктринальної оцінки
- •2. Щодо наукової дискусії про предмет адміністративного права: додаткові аргументи
- •3. Демократизація адміністративного права – ключове завдання його реформування
- •4. Процесуальний аспект адміністративного права: особливості тлумачення
- •5. Кодифікація адміністративного законодавства: нове бачення перспективи
- •Глава 1
- •1. Загальне поняття державного органу
- •2. Поняття органу виконавчої влади як базового елемента апарату державного управління
- •3. Особливості посади «керівника» органу виконавчої влади
- •4. Юридична природа органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування: особливі й спільні риси
- •Глава 2
- •1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади
- •2. Органи виконавчої влади та їх класифікація
- •3. Загальна характеристика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади
- •4. «Субординація», «координація» і «реординація» між органами виконавчої влади
- •5. Актуальні завдання дальшого реформування системи органів виконавчої влади
- •1. Загальнотеоретична характеристика функцій державних органів
- •2. Зміст поняття функцій органів виконавчої влади
- •3. Основні підходи до визначення видів функцій органів виконавчої влади
- •Глава 4
- •1. Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права
- •2. Компетенція органу виконавчої влади
- •3. Взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади
- •4. Правова природа дискреційних повноважень органу виконавчої влади
- •5. Орган виконавчої влади та правовий статус його керівника
- •Глава 1
- •1. Зміст поняття правових актів управління
- •2. Класифікація правових актів управління
- •Глава 2
- •1. Вимоги, що висуваються до правових актів управління, та наслідки їх недотримання
- •2. Процедури підготовки і прийняття правових актів управління: зміст і правова регламентація
- •Глава 1
- •1. Види прав громадян у державному управлінні
- •2. Гарантії прав громадян у державному управлінні
- •3. Реалізація прав громадян в адміністративних правовідносинах
- •Глава 2
- •1. «Адміністративна процедура» у змісті адміністративного процесу
- •2. Принципи адміністративних процедур
- •3. Індивідуальні адміністративні акти та процедура їх оскарження
- •§35 Закону фрн «Про адміністративну процедуру» в редакції від 21 вересня 1998 року (переклад неофіційний).
- •Глава 4
- •1. Зміст судового контролю за забезпеченням законності державного управління
- •2. Юридична природа і призначення адміністративної юстиції як провідної форми судового захисту прав громадян у державному управлінні
- •3. Принципи адміністративної юстиції та проблеми їх законодавчого закріплення
- •4. Проблема забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві
- •Глава 5
- •1. Законодавство про адміністративне судочинство: проблеми кодифікації
- •2. Адміністративний позов і учасники судового розгляду
- •3. Розгляд справи і рішення адміністративного суду
- •Глава 1
- •1. Суспільна роль та функції державної служби в Україні
- •2. Поняття державної служби і державних службовців: деякі дискусійні питання
- •3. Службові і посадові особи державної служби: зміст понять та їх співвідношення
- •4. Основні вимоги до поведінки державних службовців
- •Глава 2
- •1. Конституційні засади становлення та розвитку державної служби в Україні
- •2. Завдання і перспективи подальшого розвитку законодавства про державну службу
- •3. Необхідність зміни співвідношення публічно-правового і приватноправового регулювання державної служби
- •4. Проблеми систематизації законодавства про державну службу
- •1. Конкурсне провадження
- •2. Атестаційне провадження
- •3. Провадження з призначення на посади державних службовців
- •Глава 4
- •Глава 1
- •1. Призначення і функції державного контролю
- •2. Зміст понять «контроль», «нагляд», «аудит», «моніторинг»
- •3. Критерії класифікації видів контролю у державному управлінні
- •4. Система органів державного контролю та її законодавче забезпечення
- •Глава 2
- •1. Адміністративна відповідальність як результат здійснення контролю у державному управлінні
- •2. Щодо «управлінської концепції» інституту адміністративної відповідальності: постановка проблеми
- •3. «Адміністративний порядок» накладання санкцій як ознака управлінського характеру адміністративної відповідальності
Глава 1
КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ПОБУДОВИ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ
1. Призначення і функції державного контролю
Держава є одним із головних суб’єктів здійснення контрольної функції в суспільстві. Вона наділена реальними повноваженнями і має можливості для впливу на суспільство, в ході здійсненнія якого покладається і на результати контролю.
Нинішній розвиток суспільства дає підстави твердити про наявність певних змін в поглядах на державу, її роль та завдання, які вона повинна вирішувати. Держава має стати захисником прав і законних інтересів кожної приватної особи в суспільстві. На перший план виступають вимоги побудови демократичної, соціальної, правової держави, в якій влада спрямовує свою діяльність на забезпечення інтересів, прав і свобод людини. У своїх діях держава мусить виходити із пріоритету загальнолюдських цінностей, за якого в центрі уваги перебуває людина, її права та свободи. На це має бути спрямована діяльність держави загалом, а серед заходів її забезпечення належне місце посідає контроль за відповідністю дій державних органів, посадових осіб, державних службовців поставленим завданням у визначених для цього межах.
Демократичні процеси, що нині відбуваються в Україні, впливають на всі елементи механізму державної влади. Вони вплинули і на поняття контролю, контрольної діяльності державних органів, форм і методів контролю. Контроль, що його здійснює держава сьогодні, не може зводитися лише до обліку надходжень до її скарбниці та проведення ревізій і перевірок державної скарбниці. Поряд із широким поняттям контролю, яке охоплює спостереження, аналіз, зіставлення, перевірки, контроль розглядають і звужено – як певну діяльність відповідних органів, які за допомогою притаманних їм форм, методів та визначених процедур здійснюють перевірку й нагляд.
Словник іноземних слів визначає контроль (від франц. соп(тіе) як перевірку або спостереження з метою перевірки. Французьке сопіїоіе, у свою чергу, утворилося від латинського сопіга – префікс, що означає протидію, протилежність тому, що означає друга частина слова. Друга частина слова – тіе означає «міра впливу, значення, ступінь участі в чомусь», – одне з тлумачень слова «роль» виконання якоїсь дії. У цьому разі слово «контроль», окрім значення перевірки, нагляду з метою перевірки, у своєму змісті має значення протидії чомусь небажаному. В такому контексті термін «контроль» слід розглядати як перевірку, а також спостереження з метою перевірки для протидії чомусь небажаному, для виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки.
342
Це визначення найбільш відповідає юридичному змісту контролю як форми реалізації повноважень державних структур, що виявляється у конкретній контрольній діяльності.
Разом з тим, слід звернути увагу і на таку важливу роль контролю, що набуває все більшої популярності, як надання допомоги у наведенні порядку на підконтрольному об’єкті. Але така допомога може бути надана лише після відповідного аналізу його стану та перевірки конкретних повноважень.
В сучасній наукові літературі контроль розглядають як один із принципів діяльності органів держави, як функцію управління, засіб забезпечення законності й дисципліни або відносять до методів управління, вбачаючи в контролі лише певний спосіб діяльності й можливість впливу за його допомогою на поведінку відповідного об’єкта.
Розглядаючи явище контролю, дослідники характеризують його в різних аспектах, з різних точок зору. При уважному аналізі поглядів і думок, що висловлюються, доходимо висновку, що протиріччя в них немає. Існування різних точок зору на явище контролю дає підстави стверджувати, що це – багатопланове і багатогранне явище.
У юридичній літературі контроль здебільшого розглядають як функцію державних органів, хоча є праці, в яких він виступає як правова форма, як метод чи принцип діяльності державних органів. У переважній більшості робіт контроль розглядається саме як один із засобів забезпечення дотримання законності й дисципліни в державному управлінні.
Завдання контролю як функції держави полягає у спостереженні та перевірці розвитку системи і всіх її елементів відповідно до визначених напрямів, а також у попередженні можливих помилок і суб’єктивних неправомірних дій, що суперечать чи слугують стримуючими чинниками такого розвитку. Разом з тим контроль тісно пов’язаний з іншими видами діяльності і може входити до їх складу як певна частина. Як функція управління, контроль має специфічний характер. Тому контроль як певний вид діяльності можна розглядати як самостійну дію або як складову інших видів діяльності держави та функцій її органів.
Отже, контроль може розглядатися як частина організаційної, управлінської та виробничої діяльності, як окремий елемент у складі господарсько-організаційної чи іншої діяльності. Такий висновок правильний для тих державних та інших організацій, для яких контроль не є єдиним або основним змістом діяльності. Для тих же державних органів, які покликані здійснювати лише контрольну діяльність, контроль набуває характеру самостійного виду діяльності.
Державний контроль є об’єктивно обумовленим явищем, що існує за всіх типів і видів державного устрою, спрямованим на ефективне виконання поставлених перед державою завдань.
Контроль – вид державної діяльності, спрямований на забезпечення подальшого розвитку суспільства. Він є одним із найважливіших каналів отримання об’єктивної інформації про суспільство загалом, політичні, еко-
343
номічні та соціальні процеси, що відбуваються в державі, та діяльність її органів. Контроль має сприяти досягненню поставлених завдань, дотриманню чіткості й доцільності роботи органів влади та управління, які є організаторами діяльності людей, зайнятих у різних сферах суспільного життя. Контроль відіграє важливу роль у підвищенні відповідальності держави в особі своїх органів та посадових осіб за свої дії перед суспільством.
В усьому світі держави з різними формами державного правління здійснюють контроль і впливають на формування відносин у суспільстві, при цьому характер контролю і заходи, які його супроводжують, свідчать про характер державної влади та її спрямованість, відповідність проголошеним демократичним принципам розвитку.
Створюючи сильну, дієздатну державу, потрібно виходити з її основного призначення – захищати права і свободи своїх громадян. Для досягнення цієї мети необхідні відповідні організаційно-правові механізми, які не лише могли б слугувати засобом захисту цих справ, а й впливали б на саму владу, скеровуючи її дії на виконання поставлених завдань. Не секрет, що за певних умов держава та її органи можуть протистояти суспільству і нехтувати проголошеними принципами. Тому контроль як засіб у механізмі стримувань та противаг у діяльності державних органів і функціях громадянського суспільства має запобігати такому протистоянню.
Для визначення шляхів оновлення сутності й призначення державного контролю слід звернутися до його функцій, що здійснювались протягом минулих років і потребують переосмислення в сучасних умовах.
Почнемо з того, що державний контроль переважно застосовувався на практиці як своєрідний силовий засіб впливу на суб’єктів суспільних відносин, тобто застосовувалися здебільшого регулююча й каральна його функції. Хоч це певною мірою і слугувало стримуючим фактором щодо невиконання чи неналежного виконання завдань, але при цьому фактично майже не бралися до уваги відновлююча і спрямовуючи функції контролю.
І сьогодні, за умов значних змін у державі та суспільстві на перший план постає завдання побудови такої держави, у якій організація влади спрямовує свою діяльність передусім на забезпечення прав і свобод, законних інтересів громадян та створення механізмів, що допомагали б їх відстоювати, захищати. Держава у своїх діях мусить виходити з пріоритету загальнолюдських цінностей.
За таких умов контроль як важливий вид діяльності держави посідає одне з важливих місць. Крім того, зміна ролі держави у суспільстві змінює й сутність та призначення контролю.
Його основною метою є підвищення ефективності державного управління шляхом аналізу, перевірки та спрямування діяльності суб’єктів управління відповідно до їхніх завдань та встановлених приписів. За допомогою контролю забезпечується злагоджена, чітка робота органів державної влади, добросовісне і якісне виконання посадовими особами, всіма державними службовцями наданих їм прав та сумлінне ставлення до виконання своїх обов’язків для забезпечення добробуту суспільства.
344
Зміст державного контролю охоплює спостереження, аналіз і перевірку діяльності відповідних органів та їх посадових осіб щодо виконання поставлених перед ними завдань, дотримання встановлених державою правил, норм і стандартів.
У визначенні поняття державного контролю слід виходити з того, що це – функція, яку держава здійснює з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень та їх правомірності.
Разом з тим контроль має власні функції. До таких функцій контролю відносять: регулювання, соціальну превенцію (профілактики) і правоохоронну, в яких і виявляється організуюча роль контрольної діяльності. Загалом погоджуючись із виділенням таких основних функцій контролю, все ж зауважимо, що, на нашу думку, слід виділяти серед них і таку, як інформаційна.
Здійснення контролю дає можливість суб’єкту управління отримати інформацію про стан справ у сфері його інтересів і результати управлінського впливу, відповідність діяльності об’єкта чи об’єктів управління визначеним завданням, встановленим межам.
Регулююча (коригуюча) функція контролю спрямовується на те, щоб у разі виявлення розходжень між заданими і фактичними діями, шляхами, обраними для досягнення мети, можна було прийняти рішення і спрямувати його на виправлення ситуації. Така функція контролю наявна в діяльності органів контролю, наділених повноваженнями вирішувати питання коригування самостійно чи інформувати інший орган про необхідність усунення невідповідності між завданнями і станом їх розв’язання чи допущеними помилками.
Важливе значення має і профілактична функція контролю. Здійснення її дає змогу виявити і попередити саму можливість невиконання рішень та скоєння правопорушення або ж припинити дії, що порушують встановлені приписи чи прийняті рішення. Метою профілактики є виявлення причин і умов здійснення правопорушення з їх наступним усуненням для недопущення нових протиправних дій. До цього слід додати, що профілактична функція контролю у сфері державного управління дає можливість на початкових стадіях проаналізувати шляхи виконання поставлених завдань і вже на цій стадії попередити можливі недостатньо обгрунтовані кроки у їх розв’язанні, а при виявленні неправомірної поведінки об’єктів управління – вжити правоохоронних заходів.
Як засіб забезпечення законності, контроль має і правоохоронну функцію, яка спрямована на припинення неправомірних дії відповідних органів посадових осіб, або на необхідність виконання встановлених правил. Вона пов’язана з притягненням до юридичної відповідальності.
Відповідальність, «каральний» вплив – реагування держави, її органів на вчинене правопорушення. Повноваженнями щодо застосування юрис-дикційних заходів за виявлені правопорушення держава може наділяти відповідні органи контролю. Але це не дає підстав відносити їх до основних, профільних повноважень цих органів.
345
Правоохоронна функція хоча й займає значне місце в діяльності органів, що здійснюють контроль, все ж не є визначальною. Як засіб забезпечення законності, вона спрямована на припинення неправомірних дій, пов’язана з притягненням до юридичної відповідальності, застосуванням заходів державного примусу.
Отже, контроль як діяльність, спрямована на забезпечення відповідного стану та розвитку всіх сфер державної діяльності й підвищення ефективності управління, використовує правові засоби впливу на суспільні відносини. До основних функцій контролю можна віднести: інформаційну, коригуючи, профілактичну (превенційну) і правоохоронну. В ході їх здійснення проявляється активна роль контролю у досягненні основних цілей державного управління.