2. Поняття органу виконавчої влади як базового елемента апарату державного управління

Як з’ясовано в попередньому підрозділі цієї глави, органи виконавчої влади є окремим видом органів державної влади (державних органів). На них поширюються усі загальні риси державних органів, а це означає, шо кожний окремий орган виконавчої влади:

• створюється з метою безпосереднього здійснення певних конкрет­ них державних функцій;

• має чітко визначені державою спрямованість, завдання та цілі діяль­ ності, компетенцію і внутрішню структуру;

• здійснює свою діяльність відповідно до визначених державою форм та методів роботи.

На додаток до цього органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки, обумовлені їх приналежністю до відносно самостійної частини державного механізму (апарату) – системи органів виконавчої влади. Ця система органів має досить поширену назву – «апарат державного управ­ління» (або інакше – управлінський апарат).

Отже, апарат державного управління має системну природу, і тому його аналіз потребує використання пізнавальних засобів системного підходу. При цьому важливо врахувати, що адекватне застосування системного підхо­ду обов’язково передбачає формування спеціального понятійно-терміно­логічного масиву, що забезпечує перехід від загальних методологічних принципів системного підходу до оцінювання конкретних системних вла­стивостей відповідного досліджуваного об’єкта.

Призначення системного підходу полягає не просто в констатації існу­вання якихось систем, а в аналізі таких сукупностей елементів і зв’язків між ними, які дослідник, відповідно до своїх пізнавальних завдань, роз­глядає саме як системи. Причому стосовно одного й того самого досліджу­ваного об’єкта можуть бути змодельовані різноманітні системи – залеж-

54

но від обраного критерію, тобто так званої системотворчої ознаки. При­міром, апарат державного управління можна уявити як систему органів, систему службовців (посадових осіб), систему функцій, систему повнова­жень тощо.

Оцінюючи управлінський апарат саме як систему органів, методоло­гічно слід виходити з того, що вона виступає складною соціальною систе­мою, в якій органи виконавчої влади, що її утворюють (іноді їх називають – і це цілком прийнятне – також «органами державного управління»), пере­бувають між собою у різноманітних зв’язках та відносинах і виконують основні завдання й функції держави шляхом здійснення повсякденної й оперативної владно-організуючої (яку прийнято характеризувати як «ви­конавчо-розпорядчу») діяльності.

Орган виконавчої влади як «елемент» системи. У числі суттєвих ознак поняття органу виконавчої влади, що зумовлені його приналежністю до управлінського апарату як системи органів, необхідно перш за все нагада­ти, що чи не найголовніша особливість системного бачення цього апара­ту полягає у співвіднесеності системних оцінок щодо нього.

Так, з одного боку, цей апарат входить як складова до більш загальної системи (так званої «метасистеми»), якою є державний апарат (механізм) загалом. Причому апарат управління є його найбільш численною й розга­луженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні всіх основних завдань і функцій держави.

З іншого боку, апарат управління об’єднує більш прості складові час­тини, які також є системами (а відносно управлінського апарату загалом – підсистемами). Останні, в свою чергу, складаються з іще простіших систем, і так далі.

При цьому максимальну межу поділу системи характеризує поняття елемент. Щодо апарату державного управління в ролі елементу виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне, тому цей апарат ви­значається саме як система органів виконавчої влади.

Проте сказане не означає, що в системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не слід брати до уваги. Кожний орган управ­ління сам є системою і складається з власних елементів – структурних підрозділів та посад. Але це – елементи двох неоднакових рівнів: 1) апара­ту загалом (як системи органів)’, 2) окремого органу (як системи підрозділів і посад).

«Елемент» прийнято відрізняти від «частин» системи, якими виступа­ють певні сукупності елементів (або підсистеми), що є простішими щодо управлінського апарату загалом. Водночас, елементи не ототожнюються з «компонентами» системи. У загальносоціологічному плані розрізняються компоненти людського, речового, процесуального і духовного порядків. Зрозуміло, в апараті управління як соціальній системі головним компо­нентом завжди є люди, які займають певні посади і виконують відповідні повноваження.

Характеризуючи управлінський апарат як систему органів, доцільно спиратися на загальнонаукове тлумачення структури системи як її внут-

55

рішньої будови, що складається з елементів та взаємозв’язків між цими елементами¹.

Між тим у науковій літературі часто-густо не враховується відмінність понять структури управлінського апарату (який є поєднанням конкретних суб’єктів управління) і структури системи управління (як поєднання суб’єктів і об’єктів управління). Але необхідність розмежування цих понять випли­ває з нетотожності самих явищ, що структуруються.

Наприклад, поняття структури системи управління звичайно застосо­вується як до керівної, так і до керованої підсистем (тобто до суб’єктів й об’єктів управління). Проте насправді поняття структури керівної підсис­теми є вужчим за обсягом, оскільки охоплює побудову лише суб’єктів уп­равління, яка об’єднує багато конкретних, локальних організаційних струк­тур (або інакше – структурних форм) цих суб’єктів.

Всупереч наведеному, доволі часто поширеним терміном «організаційна структура управління» визначають саме структури управлінського апарату. З огляду на це для більшої чіткості наукового аналізу в даному разі краще використовувати інше поняття – «управлінська (або керівна) структура». Причому бажано, щоб це поняття мало єдиний зміст стосовно:

а) самостійних органів виконавчої влади;

б) структурних підрозділів органів, які складаються з окремих посад – первинних одиниць управлінського апарату;

в) певних сукупностей органів (наприклад, так званих систем міністерств чи інших центральних органів виконавчої влади).

Усі перелічені суб’єкти управління здійснюють конкретні владно-орга­нізуючі функції відповідно до суспільного розподілу праці в управлінсь­кому апараті. Збірне визначення цих суб’єктів можливе за допомогою узагальнюючого терміна «структурні одиниці» управлінського апарату. Се­ред них «базовою» структурною одиницею (на відміну від «первинної» – посади) є саме орган виконавчої влади, що виступає як елемент системи.

Але поряд з власне органами виконавчої влади в управлінському апа­раті діють такі нероздільно пов’язані з ними організаційні утворення, які прийнято називати «апаратом органу». Головним призначенням «апарату органу є створення усіх необхідних умов для ефективної реалізації орга­ном наданих йому повноважень, хоча й сам по собі «апарат» виконує певні владно-розпорядчі дії, які, однак, мають виключно внутрішньоорганізаційні спрямованість і характер.

Розглядуваний аспект наукового тлумачення поняття органу виконав­чої влади тривалий час мав суто академічне значення. Але він отримав певне загострення в контексті актуалізації проблеми співвідношення по­сад «керівник органу» і «керівник апарату» органу.

Практичне навантаження цій проблемі надав Указ Президента від 29.05.2001 р. «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністра­тивної реформи в Україні», де було визначено (частина п’ята ст. 3), що «державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники нале­жать до числа керівників відповідних міністерств»‘.

‘ Хоча на цей час інститут державних секретарів скасовано, проте необхідність розв’язання зазначеної проблеми залишається.

56

Хто ж такі «керівники міністерства», і чи належить до них сам міністр?

Прискіпливий аналіз цього питання дає підстави стверджувати, що ні, не належить. «Керівник міністерства» – це науково некоректний термін, оскільки саме міністерство не є власне «органом».

До речі, цікаво відзначити, що Конституція України взагалі не вико­ристовує терміна «керівники міністерств». Натомість застосовуються або вислів «члени Кабінету Міністрів» (п. 10 ст. 106, частина друга ст. 115, частина перша ст. 120), або терміни «міністри», «міністр» (частина чет­верта ст. 106, частина третя ст. 131). Тобто наведена у згаданому Указі Президента конструкція поняття «керівники міністерств» не має в Кон­ституції України термінологічного аналога.

Але справа навіть не в конституційних формулюваннях.

Питання треба розглядати ширше – чи є підстави взагалі говорити про керівника так званого єдиноначального органу? Адже «керівник» у даному випадку сам і є органом. А те, що зараз прийнято називати «органом» (зокрема міністерство), – просто «апарат» відповідного органу.

За такого підходу все стає цілком зрозумілим. Зокрема, державний сек­ретар мав би бути визнаний керівником не «органу», а «апарату» органу. А «органом» у даному випадку має бути визначений власне міністр.

Пропонований підхід потребує насамперед доктринального визнання і поширення, оскільки зараз абсолютно переважає суттєво інше розуміння розглядуваної проблеми. Тому в даному контексті передбачається пере­важно наголосити на важливості подальших наукових зусиль у відповідно­му напрямку, враховуючи, до того ж, що окремому висвітленню особли­востей посади «керівника» органу виконавчої влади присвячено наступ­ний підрозділ цієї глави.

Орган у структурі управлінського апарату. Повертаючись до висвітлен­ня суттєвих рис органу виконавчої влади і певним чином підсумовуючи попередній виклад, слід визнати той об’єктивний факт, що управлінсь­кий апарат складається зі структурних одиниць, базовою серед яких ви­ступає кожний окремий орган виконавчої влади. І в цьому виявляється організаційна відокремленість органів виконавчої влади в апараті дер­жавного управління.

Водночас, іншою ключовою характеристикою їх становища в цьому апараті є їхня функціональна відокремленість. Вона зумовлена тим, що органи виконавчої влади розрізняються залежно від: характеру компетенції або змісту функцій – на органи загальної, галузевої, й функціональної, міжгалузевої, компетенції; сфери дії – на органи управління економікою (народним господарством), соціально-культурним розвитком, адмініст­ративно-політичної сфери; способів прийняття владних рішень – на ко­легіальні і єдиноначальні (одноособові) та ін.

За всієї важливості елементного складу управлінського апарату, все ж таки в реальній практиці складність внутрішньої побудови управлінського апарату оцінюється головним чином не за переліком його елементів, а за множинністю і різноманітністю їхніх фактичних взаємозв’язків². Причому

57

в ході системного розгляду управлінського апарату слід говорити не про­сто про взаємозв’язки, взаємодії елементів, а саме про спосіб (порядок) цих взаємозв’язків і взаємодій.

Стосовно апарату управління специфічний спосіб взаємозв’язків, взає­модій структурних одиниць виражається, як вважаємо, у нормативне за­кріплених моделях (або схемах) відношень цих одиниць. З огляду на це доцільно розуміти структуру управлінського апарату як фіксований роз­поділ праці (функцій і повноважень) між його ланками, хоч це й не є, як зрозуміло, вичерпним визначенням поняття структури.

Самі нормативні моделі взаємовідносин в апараті управління неодно­значні за внутрішнім змістом. Зокрема, треба розрізняти у змісті кожної моделі щонайменше такі групи нормативне фіксованих схем.

Перша – схеми зв’язків організаційного (лінійного чи функціональ­ного) підпорядкування структурних одиниць.

Друга – схеми розподілу між останніми цілей, завдань, функцій і по­вноважень (в тому числі обов’язків нести юридичну відповідальність за результати діяльності; ці обов’язки, на відміну від звичайних «компетен-ційних», можна умовно визначити як «суб’юрисдикційні»).

Нарешті, третя – схеми інформаційних зв’язків між структурними одиницями, притаманних управлінським процесам.

Ключове місце у змісті будь-якої нормативної моделі відношень нале­жить, як свідчить досвід, схемам розподілу цілей, завдань, функцій і по­вноважень, оскільки відповідно передусім до них будуються фактичні сто­сунки структурних одиниць як по «вертикалі», так і по «горизонталі» (до­кладніше про основні види таких стосунків говориться у наступній главі книги). Тому їх можна скорочено позначити як «схеми взаємодії» в апа­раті управління.

Відносно самостійне виділення зазначених схем взаємодії має прак­тичне значення для потреб правового регулювання управлінських відно­син між самими органами виконавчої влади. Адже фіксація цих схем без­посередньо пов’язана із встановленням компетенції окремих органів. Влас­не кажучи, таким шляхом держава здійснює розподіл праці між ними, ви­значаючи конкретну роль кожного органу та забезпечуючи узгодженість їх дій.

Разом з тим, розподіл управлінської праці існує і всередині кожного органу виконавчої влади. Це пов’язано, зокрема, з особливим місцем по­сади «керівника», розгляду якого присвячено наступний підрозділ цієї глави.

Література

1. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опмт системного исследования). – М., 1973. – С. 10.

2. Докладніше про це див.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание деятельности й оріанизационнне структури. – К., 1990. - С. 16-18.

58