2. Юридична природа і призначення адміністративної юстиції як провідної форми судового захисту прав громадян у державному управлінні

Прийняття Конституції України 1996 р. зумовило перегляд основних прин­ципів та пріоритетів державної політики в різних сферах. Передусім це сто­сується сфери, яка охоплює відносини типу «держава–суспільство», «держа­ва– громадянин».

Головним пріоритетом державної політики загалом найвищою соціальною цінністю було визнано людину, а її права і свободи та їх гарантії стали визна­чальними для змістової характеристики діяльності держави.

В Конституції України знайшли своє відображення принципи правової дер­жави, а саме: принцип верховенства права (ст. 8); принцип поділу влади (ст. 6); можливість громадян звертатися до суду для захисту своїх конституційних прав (зокрема, подавати позов до суду на державу в особі її органів та посадо­вих осіб (ст. 8, 55); неможливість для держави «скасувати» права громадян за будь-яких обставин (ст. 22) та інші.

Еволюція ідей та доктринального розуміння правової державності не­від’ємно пов’язана зі становленням прав людини та громадянина, що набули

229

з роками характеру центральної, базової ланки, навколо якої продовжували розвиватися й удосконалюватися принципи створення та існування правової держави. *

Теорія правової держави, яка почала формуватися ще в античному світі, швидко розвивалася в роки становлення буржуазного ладу в країнах Європи, наприкінці XIX – на початку XX століття набуває тих рис та властивостей, без яких неможливе існування цивілізованого суспільства: пріоритет прав грома­дянина щодо влади; демократичність (створення соціальної бази державного управління); недопущення узурпації влади чи зловживання нею будь-якою політичною силою (поділ влади, створення системи стримувань та противаг).

Забезпечення верховенства права, пріоритету прав і свобод громадянина в правовій державі є не тільки її характерними ознаками, а й безпосередньою метою її існування. При цьому відзначалося, що здійснення невід’ємних прав людини та громадянина – обов’язкова умова будь-якого політичного, право­вого і соціального прогресу. Саме тому воно має бути основоположним в будь-якій теорії, яка намагається виробити взаємозв’язки особистості й влади¹².

Для належної реалізації прав та свобод людини і громадянина¹³ правова держава здійснює свою основну функцію – захист та охорону цих інститутів. Здійснення подібної функції неможливе без налагодженої системи процедур, інститутів, які б гарантували захист суб’єктивних прав громадян.

Саме наявність різноманітних органів (конституційні суди (ФРН, Іспанія, Італія, Австрія, Україна), Конституційна Рада (Франція), Верховний суд (США), Державна Рада (Італія), суди загальної юрисдикції, омбудсмани (Швеція, Іспанія, Франція, Польща та ін.)) – і процедур, що захищають права й свободи грома­дян, створює механізм, без якого неможливе функціонування правової держа­ви.

Відомий країнам світу правозахисний інструментарій не буде повним без адміністративної юстиції, яка є однією з тих гарантій, що були створені «істо­рією для забезпечення громадянину його прав і свобод»¹⁴, і одним зі складових механізму держави¹⁵, що «забезпечують панування права»¹⁶. А розвинуте теоре­тичне обгрунтування засад запровадження та функціонування згаданого інсти­туту є надбанням держав, які намагалися максимально наблизитися до реалі­зації принципів правової держави (ФРН, Франція, Італія тощо).

В Україні у зв’язку з намаганням належним чином забезпечити державни­ми гарантіями зазначені в Конституції пріоритети і досягти рівня правової держави доктринально запропоновано запровадження адміністративної юстиції як форми судового захисту прав і свобод громадян¹⁷.

Серед причин, які обумовлюють необхідність запровадження адміністра­тивної юстиції в Україні, слід назвати такі: 1) закріплення в Конституції Украї­ни принципових положень, спрямованих на створення судової системи, яка б відповідала вимогам розбудови правової держави; 2) необхідність приведення національної судової системи у відповідність з міжнародними правовими стан­дартами; 3) створення механізму спеціалізованого судового захисту прав і сво­бод громадян у сфері державного управління; 4) розширення переліку і покра­щення ефективності організаційно-правових гарантій забезпечення прав і сво­бод громадян; 5) створення дієвого організаційно-правового механізму недо­пущення порушення законності органами державного управління шляхом прий­няття протиправних актів або бездіяльності, а також шляхом корупційних діянь; 6) розширення і ускладнення суспільних відносин у сфері державного управління

230

та виникнення різноманітних адміністративних конфліктів; 7) невідповідність цивільно-процесуальної форми правозахисним потребам громадян немайно вого характеру у сфері державного управління і, відповідно, відсутність у судів загальної юрисдикції реальних важелів щодо дієвого та всебічного захисту прав і свобод громадян, які є суб’єктами правових відносин, що виникають у сфері державного управління.

В останні роки з’явилося багато наукових публікацій і праць (у країнах СНД, особливо в Україні й Росії), в яких підкреслюється нагальна потреба в створенні належного механізму забезпечення та захисту прав і свобод грома­дян у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування¹⁸.

Особлива увага приділяється саме інституту адміністративної юстиції, в якому деякі автори вбачають судово-контрольний інструмент держави, що забезпе­чує законність у державному управлінні", а інші схиляються до віднесення цього інституту до правозахисних механізмів держави, не відхиляючи при цьо­му можливості певного контролювання у сфері державного управління орга­нами адміністративної юстиції²⁰.

Зважаючи на наявність різних поглядів на зміст, сутність, форми існування адміністративної юстиції, а також з огляду на полеміку, яка ведеться навколо самого терміна «адміністративна юстиція» вже більше ста років, і необхідність науково-теоретичного обгрунтування запровадження адміністративної юстиції в Україні, вважаємо за доцільне визначити теоретичні засади функціонування даного правозахисного явища.

Виникнення та становлення інституту адміністративної юстиції відбувало­ся в епоху, «коли на зміну феодальному (поліцейському) порядку прийшов порядок буржуазної правової держави з її представницькою системою і тео­рією поділу влади»²¹.

Саме принцип поділу влади став теоретичним фундаментом для виникнен­ня першої в світі моделі адміністративної юстиції – французької.

Спираючись на теорію поділу влади, виникнення у Франції адміністратив­ної юстиції розглядалося як наслідок відокремлення адміністративної влади від судової й невтручання загальних судів у сферу діяльності органів управлін­ня (М. Оріу)²².

Сутність французької моделі адміністративної юстиції полягає в тому, що оскільки адміністративний орган – особливий суб’єкт права, який вступає, відпо­відно до свого призначення, в особливі правовідносини (адміністративні), то оцінювати дії адміністративних органів повинні не суди загальної юрисдикції, а спеціально створена в межах самої адміністрації система органів адміністративної юстиції. За основу приймається особливість суб’єктів, тобто участь у право­відносинах адміністрації зі спеціальними правами та обов’язками.

За Конституцією Франції 1791 р. (ст. 5), загальні суди були позбавленні повноважень щодо розв’язання адміністративних спорів, і судова система була поділена на дві самостійні гілки: загальну, яка очолювалася Касаційним су­дом, і адміністративну, очолювану Державною радою. При цьому друга гілка входила до системи органів виконавчої влади. «Так було покладено початок інституту адміністративної юстиції (суд для чиновників), коли судять правопо­рушників – чиновників держави, держателів і носіїв чималих владних повно­важень»²³.

«Сучасна адміністративна юстиція, – відзначив Г. Бребан, – таким чином, була створена як результат недовіри революціонерів до судової влади і необх-

231

ідності за будь-яку ціну забезпечити юрисдикційний контроль над апаратом управління»²⁴.

Наведена цитата вказує на цільовий пріоритет французької адміністратив­ної юстиції – контроль за законністю діяльності апарату управління, але зау­важимо, що такий контроль розглядається в аспекті захисту прав громадянина

– це є мета адміністративно-юстиційного контролю у Франції²⁵. При цьому контроль, який здійснюється за допомогою адміністративної юстиції, ініціюється громадянином і «досягається переважно шляхом оскарження перевищення влади»²⁶.

Як стверджується в літературі, саме контрольний механізм у сфері публіч­ної влади здатний забезпечити «недопущення тиранії держави над особисті­стю»²⁷ і належний захист її прав і свобод у відносинах із представниками дер­жавно-владних інтересів.

Слід сказати, що адміністративна юстиція пов’язується з гарантіями пуб­лічних прав громадян (право на судовий захист і право на оскарження дій та бездіяльності органів виконавчої влади) і, на відміну від «загальноцивільної юстиції, яка застосовує приватне право»²⁸, спирається на матеріальні та проце­суальні норми адміністративного права як галузі публічного права. Більше того, на думку французьких учених, автономний статус адміністративної юстиції «сприяв виділенню адміністративного права... в самостійну галузь...»²⁹

Поділ права на публічне й приватне започаткували римські юристи, які вказували, що перше відноситься до «становища римської держави», а друге

– «до прав і вигоди окремих осіб»³⁰. Подібне розмежування вказує на мож­ ливість виникнення ситуації, коли реалізація державних інтересів всту­ пить у протиріччя з намаганням громадянина реалізувати не тільки свій інтерес, а й законодавче встановлені права та свободи.

Основна маса публічно-правових норм справді охороняє державні інтере­си, регулює організаційну, функціональну та компетенційну сторону реалізації державно-владних повноважень, але є й відповідний нормативний масив, що надає громадянам правову можливість захищатися від протиправних дій чи бездіяльності органів, які мають вказані повноваження, і їх посадових осіб, а також гарантує право громадян вимагати від держави такого захисту.

Тобто завдяки наявності у громадянина публічних прав на судовий захист та оскарження він може вступати у правові відносини з державою з приводу захисту всіх інших прав. Однією з юридичних гарантій у таких випадках висту­пає адміністративна юстиція.

Зазначимо, що для визначення змісту адміністративної юстиції необхідно звернути увагу на питання про взаємозв’язок права на судовий захист і права на оскарження.

По-перше, право на судовий захист – це право громадян, яке закріплено Конституцією і, як й інші загальні права громадян (в тому числі право на оскарження), характеризується особливим соціальним значенням, стабільні­стю, невід’ємністю, загальністю³¹.

По-друге, право на судовий захист, як і право на оскарження, складне за своїм змістом і реалізується, трансформуючись у «галузеве суб’єктивне право»³², як матеріальне, так і процесуальне, тобто судовий захист – «це універсальний інститут процесуального і матеріального права»³³.

Матеріально-правове і процесуальне значення судового захисту існують разом, однак відрізняються залежно від того, що мається на увазі: кінцева мета

232

процесу чи використання засобів для досягнення цієї мети. В першому випад­ку йдеться про матеріально-правовий аспект, у другому – судовий захист несе процесуально-правове навантаження.

Отже, громадяни, будучи суб’єктами правовідносин, які виникають у сфері державного управління, завдяки адміністративній юстиції реалізують своє пуб­лічне право на захист в судовому порядку, шляхом оскарження неправомірних дій (бездіяльності) органів, які є носіями управлінських повноважень. З цієї позиції ми можемо говорити про адміністративну юстицію як форму судового захисту, різновид правосуддя, яке в літературі отримало статус «вищої юридич­ної гарантії прав і свобод громадян»³⁴.

Як справедливо відзначалося в літературі, «судова форма захисту прав і свобод громадян найбільш демократична і найбільш пристосована до всебічного, повного і об’єктивного з’ясування справжніх обставин і причин виникнення різних спорів»³⁵, в тому числі адміністративних, і тим самим сприяє встанов­ленню істини в справах, які надходять до суду, правильному застосуванню норм матеріального права і, нарешті, правильному та справедливому вирішен­ню справи по суті.

Ще одним базисним елементом становлення адміністративної юстиції є теорія відповідальності державної влади, основи якої були закладені наприкінці XIX ст. у Франції постановою Трибуналу з конфліктів’ по справі Бланко. Ця постанова визначила: «Відповідальність, яку може прийняти на себе держава за збитки, що були заподіяні окремим особам неправомірними діями держав­них служб, не підпадає під принципи Цивільного кодексу в частині регламен­тації відносин громадян один з одним»³⁶.

Ця постанова відобразила не тільки принцип відповідальності держави за порушення прав і свобод громадян, а й створила формулу, за якою лише ад­міністративна юстиція отримала можливість розв’язання справи, в яких фігу­рувала «службова» вина посадової особи в заподіянні шкоди громадянину, тобто вина, що пов’язана з виконанням чи невиконанням своїх службових обов’язків.

В основі виникнення німецької моделі адміністративної юстиції також ле­жать положення теорії поділу права на публічне і приватне.

Згідно з німецькою доктриною, адміністрація повинна повністю відмежо­вуватися від адміністративної юстиції. При цьому першочерговою метою ад­міністративної юстиції, на відміну від первинних французьких теоретичних положень французької моделі, що обґрунтовують таке призначення адмініст­ративної юстиції, як «здійснення судом об’єктивного контролю (перевірки) норми, яка застосовується»³⁷, було визнано забезпечення прав і свобод грома­дян шляхом вирішення справ, які «пов’язані з неправомірним здійсненням прав державної влади»³⁸. Тобто характерною ознакою німецької теорії адміні­стративної юстиції було визнання базисним чинником для відмежування адміні­стративної юстиції не специфіки суб’єкта правопорушення, а специфіки об’єкта – прав і свобод громадянина, які реалізуються у сфері державної влади.

Як відзначив К. Лемейєр, у другій половині XIX ст. політичний розви­ток досяг такого розуміння держави, яке в політичній системі могло відве­сти належне місце організації для захисту прав у сфері публічного права³⁹.

Німецькі теоретики вказували на те, що контролюванню має підлягати не тільки законність управління, й його неупередженість, а тому необхідна неза-

‘ Трибунал з конфліктів – судова інстанція у Франції, на яку покладено розв’язання спорів про підсудність між загальними й адміністративними судами.

233

лежна судова ланка, яка б застосовувала правозахисні засоби у випадках не­правомірного і несправедливого здійснення публічної влади (Р. Гнейст)⁴⁰.

Відмежування адміністративної юстиції у ФРН від апарату управління має велике значення у розв’язання проблеми підвищення довіри населення до цього правозахисного інституту, а певна самостійність в межах судової системи краї­ни, хоча і ускладнює «здійснення права»⁴¹, однак має перевагу в спеціалізації суддів, які кваліфіковано вирішують довірене їм коло справ.

При всіх перевагах німецької доктрини адміністративної юстиції, вкажемо на те, що обгрунтування цієї доктрини здійснювалося на засадах необхідності створення механізму захисту публічних прав громадян, хоча, як відзначав рос­ійський юрист М.М. Коркунов, «...за властивостями прав, що порушуються, неможливо розмежувати адміністративну юстицію від кримінальної й цивіль­ної...»⁴²

У зв’язку із цим відзначимо думку французького науковця Ж.Веделя, який під терміном «адміністративна юстиція» у вузькому значенні розумів «сукупність спорів певної категорії»⁴³.

На нашу думку, наявність адміністративного (або адміністративно-правово­го) спору є важливим критерієм для виокремлення спеціального виду судового захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління, який отримав назву адміністративна юстиція.

Категорія «адміністративний спір» дає відокремити таку форму судового захисту прав і свобод громадян як адміністративна юстиція від інших форм судового захисту – конституційної юстиції, цивільної та кримінальної юстиції. Оскільки розгляд і розв’язання спорів, що виникають у сфері державного уп­равління, сторонами в яких є громадяни й відповідні органи, безпосередньо складає юрисдикційну сферу діяльності адміністративної юстиції, то ми може­мо говорити про неї як про провідну форму судового захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління. Всі інші форми судового захисту прав і свобод громадян передусім спрямовані на розв’язання інших юрисдик-ційних завдань, хоча також не відсторонені від забезпечення оптимального стану захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління.

Виникнення адміністративного спору є відповідною правовою реакцією управлінського середовища на конфліктну ситуацію, яка відображає сутність об’єктивних або суб’єктивних суперечностей, що склалися і «виявляються в протистоянні сторін»⁴⁴. Тобто це така ситуація, коли сторона правових відно­син, які виникли у сфері державного управління, досягаючи поставленої мети, допускає вторгнення у сферу реалізації суб’єктивних прав іншої сторони або створює умови, за яких стає неможливою реалізація таких прав.

Громадяни у сфері державного управління реалізують більшість своїх прав і свобод⁴⁵, які є складовою їх правового статусу. З цією метою вони вступають у відносини типу «орган виконавчої влади (державного управління) – громадянин».

Специфіка адміністративних спорів полягає в тому, що управлінські відно­сини передбачають з самого початку юридичне нерівне положення сторін⁴⁶, з яких одна має владні повноваження, а інша є об’єктом управлінського впливу, тобто це відносини «вертикального» типу – «влада–підпорядкування».

Звернення громадянина до органу державного управління є тим юридич­ним фактом, що породжує адміністративно-правові відносини, змістом яких є суб’єктивні права та обов’язки сторін, при цьому згода вказаного органу на вступ у такі відносини не потрібна.

234

Ініціативність громадян в такому випадку є об’єктивною правовою можли­вістю, яка потребує не тільки гарантування, а й захисту з боку держави.

Порушення владним суб’єктом в даному випадку суб’єктивних прав гро­мадян, а також невиконання своїх правових обов’язків є підставою для ви­никнення іншого типу управлінських відносин – конфліктного типу.

Етап колізії правових вимог сторін таких правовідносин є тільки почат­ком адміністративного конфлікту. Продовжується він з розумінням грома­дянина, що його права порушуються або створюються перешкоди для їх реалізації, і, відповідно, стійким небажанням органу державного управлін­ня визнавати правопретензію громадянина або нерозумінням неправомір­ності управлінських дій чи бездіяльності.

Необхідно зазначити, що факт існування конфліктної ситуації сам по собі не породжує адміністративного спору. Це результат реалізації громадянином ініціативи щодо оскарження управлінських рішень чи вжитих до нього органа­ми державного управління заходів, якщо він вважає їх протиправними.

Отже, адміністративний конфлікт не завжди може переростати в адмініст­ративний спір. Однак слід зазначити, що виникнення адміністративного кон­флікту є підставою для ініціювання зацікавленою особою адміністративного спору, який, у свою чергу, буде розглядатися і вирішуватися за допомогою адміністративної юстиції.

В літературі зазначалося, що предмет адміністративного спору – це «об’єк­тивно існуюча або уявна проблема, яка служить причиною розбрату між сто­ронами, коли громадянин вважає, що порушуються його права»⁴⁷. Дехто, виз­начаючи об’єкт адміністративного спору, вказує на «неналежну управлінську діяльність»⁴⁸.

Проте слід зауважити, що термін «неналежна» окреслює лише управлінський момент, применшуючи при цьому першочергове правозахисне навантаження адміністративної юстиції. Більш того, адміністративну юстицію як інструмент судового захисту передусім цікавить, чи була управлінська діяльність закон­ною – з точки зору дотримання прав і свобод громадянина, – а не належною. Питання оцінювання належності управлінської діяльності компетенційно сто­сується внутрішньої контрольно-наглядової функції управління.

Відзначимо, що адміністративний спір не обмежується лише вищенаве-деним прикладом і може бути також ініційований «керівним» суб’єктом уп­равлінських відносин. Такий спір може відвідуватися в разі, коли громадя­нин порушує правовий режим управління або створює перешкоди для реа­лізації правомірних управлінських дій. В такому випадку громадянин несе встановлену адміністративним законодавством відповідальність, що не є сферою адміністративної юстиції, оскільки вона як суто правозахисний інструмент не повинна мати нічого спільного з накладанням стягнень на гро­мадян.

Отже, вважаємо, що адміністративна юстиція виокремлюється саме спе­цифікою спору, або «юридичної колізії»⁴⁹, яка є складовою її змісту і характе­ризується тим, що:

• це – спір про права та обов’язки суб’єктів правових відносин у сфері державного управління, що виникає у зв’язку з реалізацією управлінських функцій відповідними органами, а отже, обов’язковою стороною такого спору повинен бути орган (посадова особа), наділений владними повноваження­ми;

235

• виникнення такого спору обумовлено наявністю адміністративного конф­лікту, а підставою його ініціювання є факт оскарження громадянином дій чи бездіяльності органів державного управління.

Досліджуючи питання, пов’язані з визначенням юрисдикційних масштабів адміністративної юстиції, необхідно звернути особливу увагу на таку дискусій­ну проблему, як юрисдикція адміністративних судів, тобто повноваження ад­міністративного суду щодо накладання адміністративних стягнень на громадян з попереднім розглядом адміністративно-правового спору особливого (делікт­ного) типу.

Свого часу радянські вчені звертали увагу на те, що, розглядаючи діяльність судів щодо забезпечення законності в сфері адміністративної юрисдикції, яка мала очевидну каральну домінанту, ми маємо справу зі своєрідним проявом адміністративної юстиції⁵⁰. З огляду на це пропонувалось розділяти «уп­равлінські» справи – спори громадян з приводу законності дій адміністратив­них органів, розгляд яких і є адміністративною юстицією⁵¹, і «адміністративні» справи – справи про здійснення громадянами проступків.

До того ж вказувалося, що функції судді не повинні бути пов’язані з розг­лядом матеріалів про адміністративні правопорушення громадян, а потрібне запровадження «відокремленої самостійної гілки судової системи або галузі діяльності народного суду»⁵² – адміністративної юстиції, до сфери якої по­трапляв би розгляд скарг громадян на діяльність адміністрації, яка порушує або обмежує їхні права, зокрема права громадян в ході притягнення їх до ад­міністративної відповідальності.

Разом з тим, не можна не згадати, що існувала й думка про необхідність створення адміністративних судів як першої інстанції з розгляду справ про адміністративні правопорушення та дисциплінарні стягнення⁵³.

Останнім часом в літературі з’явилося кілька підходів до розв’язання вказа­ної проблеми.

За одним із них визнається необхідність віднесення справ про адміністра­тивні проступки до компетенції адміністративних судів⁵⁴. При цьому вказуєть­ся на відсутність правового професіоналізму в органів адміністративної юрис­дикції. Водночас наголошується, що допускається накладання суб’єктом адмі­ністративної юрисдикції стягнення на місці й проведення ним початкових дій: виявлення адміністративного проступку, складання протоколу про нього (по­рушення справи), підготовки первинних документів (довідок та ін.).

Зауважимо, що зауваження про відсутність правового професіоналізму не може бути сприйняте як аргумент. Орган адміністративної юрисдикції пови­нен мати юридичну кадрову основу, а крім того, найчастіше він (орган) має справу з конкретною низкою питань, вивчення обсягу правового матеріалу за якими не повинно викликати великих труднощів. При цьому знання і дотри­мання основних прав та свобод громадян є прямим обов’язком таких органів.

До того ж проведення вказаних вище дій теж потребує неабиякого правового професіоналізму, не кажучи вже про спеціальну кваліфікацію (в екологічній, сані­тарно-епідеміологічній, метрологічній та інших сферах, розгляд справ у яких по­требує спеціальних технічних, природничих та інших знань).

Існує також думка про те, що разом з відокремленням спеціальних ад­міністративних судів і розширенням їхніх повноважень доцільно зберегти га­лузеві органи адміністративної юрисдикції⁵⁵. Тут варто доповнити, що до-

236

цільно не так залишити їх, позаяк орган адміністративної юрисдикції не існує відокремлено у функціональному плані, а юрисдикційна функція є однією з багатьох функцій органів, які виконують більш глобальні завдання, наприк­лад, інспектування, контроль тощо, як говорити про збереження у них по­вноважень щодо накладання стягнень і застосування інших заходів адмініст­ративного примусу.

Деякі вітчизняні автори вказують навіть на те, що в наш час багато з органів, які здійснюють адміністративно-юрисдикційні функції, можна позбавити пра­ва вирішувати справи про адміністративні проступки, а надалі всі справи про адміністративні проступки повинні розглядатися спеціалізованими адмініст­ративними судами⁵⁶.

Звертаючи увагу на те, що автори проекту Концепції реформи адміністра­тивного права України відхилили можливість надання адміністративним судам повноважень щодо накладання адміністративних стягнень, з чим слід погоди­тися, все ж слід вказати на суперечливість окремих досліджень цього питання.

Так, приміром, В.С. Стефанюк говорить про те, що викладене в проекті Концепції відмежування вважається коректним, якщо йдеться про стягнення, які належать до кримінального права. У випадку встановлення порушень з боку суб’єктів управління це повноваження може і залишитися в адміністра­тивних судах, які краще можуть вирішувати попередні адміністративно-пра­вові питання⁵⁷.

Згаданий автор зауважує, що складність становиша в правозахисній сфері обумовлюється ще й такою причиною, як традиційність поглядів на функції судової влади – влади не захисної, тобто такої, що покликана захищати права громадян, а такої, що накладає на них стягнення. При цьому довіра людей до суддів – і особливо в конфліктах між державою і громадянами – є основним чинником ефективного впровадження адміністративної юстиції.

Відповідно, наявність у адміністративного суду повноважень щодо накла­дання стягнень на громадян не зламає традиційного погляду на каральну роль судової влади, а тим більше не сприятиме підвищенню довіри до її органів.

Погоджуючись із тими авторами, які говорять про те, що не слід ототож­нювати адміністративні суди з органами, які накладають адміністративні стяг­нення⁵⁸, водночас слід вказати на необхідність надання адміністративному суду повноважень щодо захисту прав і свобод громадян у сфері юрисдикційної діяль­ності органів виконавчої влади. Тим більше, що практика застосування заходів адміністративного примусу насичена численними порушеннями, а цей вид державного примусу застосовується великою кількістю органів виконавчої влади і їх посадових осіб.

Як відзначають дослідники, до правових проблем, які безпосередньо пов’я­зані із забезпеченням судовими засобами законності застосування адміністра­тивних стягнень, належать:

• виявлення правомірності поведінки (діяльності) учасників суспільних відносин, коли реалізація норм права обумовлена доцільністю або обстави­ нами вирішення конкретних питань у сфері державного управління;

• з’ясування пом’якшувальних та обтяжуючих відповідальність обставин, а також наявність заподіяної майнової шкоди, інших обставин, що мають зна­ чення для правильного розв’язання справи;

• судова оцінка наявності самого факту вчинення адміністративного про-

237

ступку, тобто обставин, з якими закон пов’язує настання для особи певних юридичних наслідків;

– судова оцінка нормативного акта, яким передбачено адміністративну відпо­відальність за даний проступок і згідно з яким на винну особу накладене ад­міністративне стягнення⁵⁹.

Відзначимо, що перші два питання мають розв’язувати безпосередньо органи, які розглядають справи про адміністративні проступки, більше того, з’ясувати усі обставини справи – це прямий обов’язок юрисдикційних органів, а ад­міністративний суд повинен перевірити саме факт цього з’ясування, перевіри­ти законність процедури притягнення до адміністративної відповідальності й накладання стягнення, тому останні два питання можуть входити до компе­тенції цього органу.

З’ясувавши причини порушення законності, притягнення до адміністра­тивної відповідальності, орган адміністративної юстиції має право і зобов’яза­ний прийняти відповідне рішення і довести його до керівника того органу (суб’єкта адміністративної юрисдикції), в якому адміністративним судом вста­новлені порушення законодавче затвердженого порядку накладання адмініст­ративного стягнення. Крім того, цей орган може вимагати застосування необ­хідних заходів, які б забезпечували дотримання прав і свобод громадян, що беруть участь у провадженні в справах про адміністративні правопорушення.

Питання про відшкодування збитків або поновлення прав громадян, порушених внаслідок порушення законності під час притягнення до ад­міністративної відповідальності, також є сферою впливу адміністративної юстиції, оскільки саме ці питання набувають особливої гостроти у відноси­нах між громадянами й органами адміністративної юрисдикції.

Для оцінювання правомірності застосування адміністративних санкцій ад­міністративний суд повинен всебічно перевірити, чи дотримані передбачені законом терміни порушення і розгляду справи, порядок складання процесу­альних документів.

Адміністративний суд зобов’язаний вникнути в питання про дотримання органом його компетенції у виборі міри стягнення і визначенні її розміру.

Тільки після ретельного вивчення обгрунтованості скарги громадянина і відповідних пояснень з боку суб’єкта адміністративної юрисдикції може бути прийняте одне з двох рішень:

1. про задоволення скарги і, таким чином, визнання акта про накладання адміністративного стягнення незаконним, що тягне за собою його скасування;

2. про відмову в задоволенні скарги.

Таким чином, вказуючи на несумісність правозахисної природи адміні­стративного суду, яка в літературі отримала статус виключності⁶⁰, з каральною адміністративною юрисдикцією, слід підтримати думку про необхідність наяв­ності у даного органу повноважень щодо захисту прав громадян (матеріально­го і процесуального характеру), які є суб’єктами адміністративно-деліктних відносин.

Ще однією характерною ознакою адміністративної юстиції є те, що спори між громадянами й органами державного управління розглядаються за прави­лами адміністративного судочинства (судового адміністративного процесу).

Адміністративне судочинство в даному випадку виступає як процесуальна складова адміністративної юстиції і являє собою врегульований спеціальними нормами адміністративно-процесуального характеру порядок діяльності адмі-

238

ністративних судів щодо послідовного розгляду та розв’язання адміністратив­них спорів певної категорії.

Підбиваючи підсумки, зазначимо, що зі становленням правової дер­жавності в країнах світу, громадянин «вперше був проголошений носієм суб’єктивних прав, які він може захищати від неправомірних дій адмініст­рації»⁶’.

Одним з інститутів, що покликаний гарантувати цей захист, є інститут ад­міністративної юстиції, створення та становлення якого має такі теоретичні засади, як: теорія правової держави; теорія поділу влади; теорія поділу права на публічне і приватне; теорія відповідальності держави; теорія адміністратив­ного спору.

Термін «адміністративна юстиція» недаремно називають «внутрішньо супе­речливим»⁶², адже він поєднує різні за своєю суттю явища – адміністрацію (управлінська складова) і юстицію (судова складова).

Але з формально-логічного погляду на її характеристики, таке формулю­вання є справедливим і, з огляду на вищезазначені фактори, поняття «адміні­стративна юстиція» (буквально «правосуддя в сфері управління») передбачає наступні теоретичні ознаки цього державно-правового явища:

1. суспільні відносини, які регулюються інститутом адміністративної юс­ тиції, є спірними і виходять з конфліктних управлінських ситуацій, які вини­ кають у сфері державного управління між громадянами й відповідними орга­ нами або посадовими особами;

2. адміністративна юстиція є формою судового захисту прав і свобод гро­ мадян, завдяки якій останні можуть реалізувати своє право на судове оскар­ ження неправомірних дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, що тягне за собою можливість певного втручання адміністративної юстиції в процес державного управління на різних його стадіях з метою попередження або усу­ нення проявів порушення законності;

3. адміністративна юстиція є гарантією реалізації публічних прав громадян (на судовий захист та оскарження) і, водночас, гарантією захисту всіх інших прав, незалежно від їх юридичної природи – публічних і приватних;

4. адміністративна юстиція передбачає, що адміністративні спори розв’язу­ ються в судовому порядку згідно з правилами судового адміністративного про­ цесу (адміністративного судочинства) у відокремленому від структури держав­ ного управління органі – адміністративному суді;

5. адміністративно-юстиційний захист майже завжди повинен супроводжу­ ватися перевіркою законності нормативного матеріалу, який створює правове забезпечення управлінської діяльності, що може привести до скасування або зміни відповідного правового акта управління (нормативного чи індивідуаль­ ного);

6. об’єкт адміністративно-юстиційного розгляду – результати управлінської діяльності, при цьому об’єкт правопорушення, що розглядається, має публіч­ но-правовий характер.

Таким чином, адміністративна юстиція – це провідна форма судового за­хисту прав і свобод громадян у сфері державного управління, що передбачає діяльність адміністративних судів щодо розгляду та розв’язання адміністратив­ного спору, який ініціюється шляхом оскарження протиправних дій чи без­діяльності органів державного управління та їх посадових осіб відповідно до правил адміністративного судочинства.

239