3. Демократизація адміністративного права – ключове завдання його реформування

З огляду на обгрунтовану в попередньому підрозділі «публічно-сервіс­ну» домінанту в характеристиці адміністративного права, є підстави ви­знати об’єктивну необхідність принципової зміни оцінки суспільної ролі й призначення цієї галузі права у функціонуванні публічної влади.

35

При цьому слід повною мірою керуватися фундаментальною конститу­ційною формулою: «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави» (частина друга ст. З Конституції Ук­раїни). Ця формула означає підпорядкування діяльності всіх державних і правових інститутів суспільства потребам реалізації та захисту прав люди­ни, їх пріоритетність перед іншими цінностями демократичної, соціаль­ної, правової держави.

Згідно з наведеною конституційною формулою, головними характери­стиками адміністративного права мають стати не згадані вище управлінська, а тим більше каральна його функції, а такі нові функції, як правозабезпечу-вальна (що пов’язана із забезпеченням реалізації прав і свобод людини) і правозахисна (яка пов’язана із захистом порушених прав). Саме дві ос­танні найповніше відтворюють обгрунтоване вище «публічно-сервісне» призначення адміністративного права.

Отже, найпомітніша особливість сучасного етапу розвитку і реформу­вання українського адміністративного права полягає в тому, що воно має бути спрямоване саме на утвердження пріоритету прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з державою, її органами і посадовими особами. В цьому, на наше переконання, і полягає сенс демократизації цієї найваж­ливішої галузі публічного права.

На практиці сказане означає, що адміністративно-правовий режим відносин органів виконавчої влади і людини повинен виходити зі станови­ща останньої як такого суб’єкта, перед яким виконавча влада відповідаль­на за свою діяльність, і грунтуватися на беззаперечному визнанні пріори­тету прав людини, її законних інтересів, правомірності її вимог і очіку­вань від діяльності державних органів, їх посадових осіб.

Запровадженню зазначеного напрямку розвитку і реформування адмі­ністративного права мають сприяти всі здійснювані в Україні заходи щодо покращення стану відповідного нормативного масиву і загалом механізму адміністративно-правового регулювання.

Зокрема, дуже важливий показник оновлення адміністративного права полягає в суттєвій зміні змісту адміністративно-правового статусу люди­ни. Його оновлення має відбуватися шляхом закріплення в законі не тільки природних, загальновизнаних прав і свобод, які є невід’ємною частиною правового становища громадян у розвинутих країнах світу, а й створен­ням реального механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод. А він опосередковується переважно нормами адміністративного права. У змісті адміністративно-правового статусу громадянина перевага має віддаватись визначенню не тільки його обов’язків перед державою, а, насамперед, його прав, за забезпечення реалізації або за порушення яких держава несе відпо­відальність.

При цьому органи виконавчої влади, їх посадові особи повинні зважати не лише на правовий статус людини і громадянина, закріплений у націо­нальному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-пра­вових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і деталізація у національному

36

законодавстві має відбуватися з урахуванням реальних, передусім матері­альних, можливостей здійснення у повсякденному житті.

Важливого значення набуває також деяке уточнення характеру методу регулювання адміністративного права. Адже хоч традиційний для адмініст­ративного права так званий імперативний метод регулювання, тобто ме­тод владних приписів, залишається непохитним, у ньому все більшого зна­чення набуває досить нова форма прояву.

Йдеться про встановлення так званих реординаційних відносин («реор-динація», як відомо, є явищем, протилежним «субординації») у стосунках органів виконавчої влади, їх посадових осіб з громадянами (а також у відпо­відних випадках – з юридичними особами), зберігаючи, зрозуміло, і пра­вове регулювання субординації між ланками і службовцями державного апарату.

Суть реординаційних відносин полягає в тому, що:

• з одного боку, громадянам як підвладним об’єктам надаються права вимагати від суб’єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалі­ зації прав і свобод громадян;

• з іншого – на зазначених суб’єктів громадянами покладаються чіткі обов’язки щодо неухильного виконання вищезгаданих вимог;

• водночас забезпечується суворий режим дотримання суб’єктами ви­ конавчої влади взятих на себе обов’язків за допомогою засобів адміністра­ тивного оскарження їхніх актів і дій та судового захисту порушених цими актами або діями прав і свобод громадян.

Відчутне посилення цієї нової риси методу адміністративного права дає підстави загалом говорити про створення якісно відмінного від ко­лишнього адміністративно-правового режиму регулювання відносин між державою, її органами та посадовими особами і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин мав би стати в певному сенсі «рівноправним» учасником стосунків з державою.

Забезпечення цієї рівноправності має стати стрижнем сучасної адмін­істративної правотворчості й правозастосування, що потребує комплекс­ного реформування багатьох інститутів українського адміністративного права. Адже випадків, коли встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність юридичного захисту сторін адміністративних право­відносин, ставатиме все більше. І саме це, як свідчить світовий досвід, властиво демократичним державам.

Ще один момент, пов’язаний з демократизацією адміністративного права, полягає у все більш широкому регулюванні його нормами такого нового виду діяльності органів виконавчої влади, як надання ними так званих адміністративних (управлінських) послуг громадянам і юридичним особам.

Щодо поняття адміністративних послуг вітчизняна правова наука за­гальноприйнятої позиції ще не виробила. Більше того, сам термін «адмі­ністративні послуги» поки що не сприйнятий всіма українськими учени­ми і практиками. Отже, подальша наукова дискусія з цієї проблеми була б

37

тільки на користь і правовій теорії, й правотворчій та правозастосовчій практиці.

Щоб не загострювати цю дискусію із суто термінологічних питань, вар­то було б, як здається, доктринально погодитися з тим, що термін «адмін­істративні послуги» спрямований не на виокремлення нового виду адмін­істративно-правових відносин між державними органами і приватними (фізичними та юридичними) особами, а на змістову переоцінку характеру їхніх взаємостосунків.

Адже «владне розпорядництво» з боку державних органів, їх посадових осіб – це один концептуальний формат оцінювання їх відносин з грома­дянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб’єктами «уп­равлінських послуг» останнім – зовсім інший. Дефініція «послуги» ак­центує увагу на виконанні саме обоє ‘язків держави перед приватними осо­бами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забез­печення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології «служіння держави» людині. Адже «служіння» з боку виконавчої влади – це і є, багато в чому, надання її органами і службовцями різноманітних послуг.

І це, за великим рахунком, цілком закономірно, оскільки слід, зреш­тою, погодитись із тим, що сама державна влада – це аж ніяк не тільки реалізація повноважень, що зобов ‘язують громадянина, а й виконання певних обов’язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним. І таких обов’язків з її боку з’являтиметься дедалі більше в міру подальшої демократизації держави.

Отже, підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну визначеність поняття «послуги» з боку органів виконавчої влади, слід вод­ночас звернути увагу на певну недоречність характеризування цих послуг як «управлінських». Адже тут прийнятнішим є акцент не на «владно-орга­нізуючому» аспекті відповідних дій (оскільки «управління» – це владно-організуючий вплив), а на тій ознаці, що вони здійснюються органами публічної (державної й самоврядної) адміністрації. Тобто найдоцільні­шим є термін «адміністративні» послуги.

Разом з тим, не всі без винятку владно-розпорядчі дії з боку органів виконавчої влади є підстави вважати адміністративними послугами.

Інакше будуть термінологічне змішані різнорідні за наслідками види владно-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади. Такі, напри­клад, як, з одного боку, прийняття обмежувальних чи обтяжуючих рішень щодо окремих приватних осіб (серед них навіть адміністративно-при­мусових заходів), а з іншого – видання численних дозвільно-реєстра­ційних актів.

Іншими словами, адміністративні послуги з боку уповноважених органів, посадових осіб надаються, як здається, за наявності таких обов’язкових ознак:

38

• ці послуги надаються конкретним приватним (фізичним і юридич­ ним) особам, як правило, за їх ініціативою (тобто за їх зверненням або скаргою) з приводу задоволення правомірних вимог, потреб та інтересів даних осіб;

• надання цих послуг спрямоване на створення (дотримання) зако­ нодавче передбачуваних умов для належної реалізації приватними осо­ бами належних їм прав та виконання покладених на них обоє ‘язків (окрім тих, що пов’язані із застосуванням адміністративно-примусових за­ ходів);

• приватні особи мають право на свій розсуд (окрім вчинення ними не­ правомірних дій) користуватись результатами наданих їм послуг.

Наведеними обов’язковими ознаками «адміністративних послуг» охоп­люється величезний масив владно-розпорядчих дій суб’єктів виконавчої влади: від видачі свідоцтва про народження, паспорта або дозволу до роз­гляду уповноваженим органом, посадовою особою будь-якого іншого звер­нення приватної особи з вимогою задовольнити її потреби чи інтереси з конкретного питання (хоч іноді уповноважені суб’єкти можуть, як здається, діяти на користь приватних осіб навіть без ‘їх конкретних звернень).

З огляду на зростаючу роль у сфері державного управління діяльності з надання адміністративних послуг, слід визнати доцільність розробки та прийняття базового Закону «Про загальні заходи надання адміністратив­них послуг», який мав би доповнюватись кількома спеціалізованими зако­нодавчими актами щодо регулювання конкретних видів зазначених по­слуг.

Отже, усе сказане свідчить, що назріло реформування адміністра­тивного права, спрямоване на справжню демократизацію відносин між державою і людиною на засадах визнання самоцінності кожної люди­ни, непорушності її природних та інших основних прав і свобод, необ­хідності втілення в правотворчу і правозастосовну практику ідей верхо­венства права.