Глава 1

ПРАВА ГРОМАДЯН, ЇХ ГАРАНТІЇ ТА РЕАЛІЗАЦІЯ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

1. Види прав громадян у державному управлінні

Адміністративно-правовий статус громадянина України складає най­важливішу й органічну частину загального правового статусу.

Права й обов’язки громадян, врегульовані нормами адміністративного права, є похідними від конституційних і визначаються в багатьох законах і підзаконних актах.

Як і конституційне право, адміністративне право опосередковує функ­ціонування публічної влади в державі. Адміністративно-правове регулю­вання є своєрідним продовженням конституційно-правових норм і багато в чому конкретизує їх дію. На цій підставі можна стверджувати, що існу­вання адміністративно-правового статусу громадянина є необхідною умо­вою і засобом реалізації Конституції.

Права, що є складовим елементом адміністративно-правового статусу громадянина, є різновидом суб’єктивних прав громадян. Умовно назвемо їх «адміністративними». До галузі адміністративного права належать всі ті права і свободи громадянина, які він використовує в сфері державного управління і не може реалізувати без вступу у відносини з органами вико­навчої влади.

Обсяг адміністративних прав громадян України встановлюється на­самперед Конституцією та законами України.

Можна стверджувати наявність у Конституції правових норм, що утво­рюють конституційну основу регулювання виконавчо-розпорядчої діяль­ності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Прин­ципи верховенства права та правової держави, в якій юридичними засоба­ми реально забезпечуються максимальне здійснення, охорона і захист прав та свобод людини, також втілені в тексті Конституції. Це символізує но­вий підхід до проблеми використання права у процесі побудови правової держави, зміст і спрямованість діяльності якої визначаються правами й свободами людини та їх гарантіями.

Хоча не існує чіткого поняття «адміністративні права громадянина», але деякі вчені робили спроби дати перелік цих прав або назвати риси, притаманні їм’.

Для з’ясування цього питання розглянемо класифікації прав, існуючі як у теорії права, так і в науці адміністративного права.

Одні автори, наприклад, диференціюють систему прав та свобод на со­ціально-економічні, політичні права і особисті свободи². Інші розподіля­ють їх на чотири групи: 1) соціально-економічні права і свободи; 2) по­літичні права і свободи; 3) особисті свободи громадян; 4) рівність прав громадян³. Пропонувався також розподіл прав громадянина як трудівни-

180

ка, як громадсько-політичного діяча, як особи⁴; ще права умовно можна поділити на наступні групи: 1) права, пов’язані з участю громадян в уп­равлінні; 2) права, пов’язані із задоволенням громадянами матеріальних, культурних та інших потреб; 3) права, пов’язані з можливістю захисту своїх прав і свобод⁵.

В адміністративно-правовій літературі пропонуються також класифі­кації прав і обов’язків громадян у сфері виконавчої влади. Так, зв’язок з основними правами та обов’язками, закріпленими в нормах Конституції, визначається важливим критерієм класифікації⁶. За цією підставою розрі­зняють, по-перше, права громадян, закріплені в нормах адміністративно­го права, які розвивають та конкретизують права, закріплені в Консти­туції. Це – право на участь у державному управлінні, право на медичну допомогу, право на освіту тощо. По-друге, це – права громадян, передба­чені тільки нормами адміністративного права, наприклад, права, обумов­лені наявністю паспортної системи.

Ю.П. Битяк умовно поділяє права громадян на дві групи. Перша – це так звані статутні права. Вони вказують на становище громадянина в со­ціальній структурі держави. Друга група – права адекватні, ті, що дають змогу громадянинові реалізовувати права, що він має – особисті, соціаль­но-економічні, політичні⁷.

З погляду механізму реалізації, Д.М. Бахрах виділяє права абсолютні (безумовні) й відносні⁸. До абсолютних належать права, якими особа ко­ристується на свій розсуд, а суб’єкти влади зобов’язані створювати умови і не заважати їх реалізації, захищати їх. Це, наприклад, право на адмініст­ративну скаргу, вибір імені, працевлаштування, користування публічни­ми бібліотеками, здобуття загальної середньої освіти. Реалізація абсолют­них прав залежить від волі громадянина.

Відносними варто вважати такі права, для реалізації яких потрібен акт державного органу. Наприклад, наказ про призначення на посаду, ліцен­зія на здійснення певної діяльності. Воля громадянина має бути опосе­редкована волею суб’єкта влади, актом застосування права.

Якщо взяти за основу процесуальні підстави надання права, то можна говорити про права, які відповідним актом суб’єкта виконавчої влади:

• визнаються, реалізуються без заяви особи, яка має право (призна­ чення стипендії, присвоєння військовослужбовцю чергового звання тощо);

• надаються за заявою громадянина, яку суб’єкт виконавчої влади зо­ бов’язаний задовольнити, якщо відсутні передбачені юридичною нормою підстави для відмови (призначити пенсію, видати паспорт, ліцензію);

• надаються за ініціативою суб’єкта виконавчої влади, який реалізує свої дискреційні повноваження (призначення на державну посаду).

За змістом розрізняються наступні групи прав громадян:

а) на участь у державному управлінні (право на державну службу, на внесення пропозицій, на одержання необхідних документів та іншої інфор­ мації в установленій формі тощо);

б) на державну (допомогу, сприяння, допомогу компетентних органі­ зацій (право отримувати платні блага, отримувати й користуватися без-

181

платними благами, отримувати організаційну, технічну, медичну та іншу допомогу);

в) право на захист (право на адміністративну скаргу, позовом до суду тощо)⁹.

Заслуговує на увагу класифікація адміністративних прав громадян, яку наводить В.М. Манохін¹⁰ (див. нижче).

1. Права громадян, що регулюються нормами адміністративного пра­ ва. До складу цієї групи належить право громадян на участь у державному управлінні, що створює основу його адміністративно-правового статусу. Проте право на участь у державному управлінні можна правильно тлума­ чити тільки в зв’язку зі всією політичною системою та механізмом дер­ жавної влади.

2. Права громадян, які регулюються нормами адміністративного та інших галузей права. До цієї групи прав належать права та свободи, що пов’язані з реалізацією соціально-економічних, політичних, особистих та культурних прав і свобод громадян (право на працю, на відпочинок, на користування суспільними благами тощо). За фактичної реалізації цієї групи прав та свобод громадянин вступає у відносини з «управлінським апаратом» підприємств, установ, організацій.

З урахуванням наведеного вважаємо за доцільне запропонувати наступну класифікацію адміністративних прав громадянина.

• Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу реалі­ зації ним належних йому особистих (громадянських) прав, – це право на вибір місця проживання, безпечне довкілля, право на житло тощо.

• Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу реалі­ зації ним належних йому політичних прав, – право створювати громадські об’єднання, свобода демонстрацій і зборів, право на інформацію, право брати участь у державному управлінні тощо.

• Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу реалі­ зації ним належних йому економічних прав, – право на власність, на труд, на підприємницьку діяльність тощо.

• Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу ре­ алізації ним належних йому соціальних прав, – вибір виду діяльності, безпечні умови праці, гарантовані мінімальні розміри оплати праці тощо.

• Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу реалі­ зації ним належних йому культурних прав, – збереження національної самобутності, використання та участь у духовних надбаннях людства тощо.

Залежно від кола осіб, яким права надаються, та підстав їх виникнен­ня можна розрізняти загальні й спеціальні права.

Окремо варто сказати про пільги. Пільги – це надання будь-кому пере­ваг, що полегшують здійснення загальних правил"; переважне право, на­дане як виняток із загальних правил¹². Під правовими пільгами розуміють правомірне полегшення становища суб’єкта, що дає йому можливість по­вніше задовольнити свої інтереси і виявляється як у наданні додаткових, особливих прав, так і в звільненні від обов’язків¹³.

182

Пільги не варто ототожнювати з привілеями. Останні є додатковими суб’єктивними правами, якими наділяється особа за певних умов та на певних підставах, і свідчать про вигідніше порівняльне з іншими станови­ще особи. Пільги – теж додаткові права. Але мета їх встановлення – надання можливості для найповнішої реалізації особою своїх прав та на­буття певних благ у разі наявності в особи менших (за юридичне визначе­ними критеріями) можливостей застосування своїх здібностей в силу різних обставин.

Для з’ясування поняття «пільги» треба пояснити різницю між пільгою, правом на пільгу і правом, яке виникає із пільги. Вважаємо, що пільга – це особлива перевага суб’єкта права для задоволення ним своїх потреб у будь-якій сфері суспільного життя, закріплена законодавче. Право на пільгу – юридична властивість, яка притаманна спеціальному суб’єкту права. Право, яке виникає із пільги, – це юридичні наслідки, які виникають тільки після набуття переваги.

Встановлення інституту пільг зумовлено принципами соціальної спра­ведливості, гуманності.

Пільги можна розглядати в двох аспектах. По-перше, як гарантії ре­алізації та забезпечення прав громадян. Наприклад, право першочерго­вого вступу до навчальних закладів є гарантією права на освіту для пев­них категорій громадян, право на соціальну допомогу – гарантією пра­ва на достатній життєвий рівень для малозабезпечених громадян тощо. По-друге, пільга – це спеціальне право, надане суб’єкту, яке дає мож­ливість розглядати останнього як носія спеціального статусу. В галузе­вих правових науках пільга розглядається саме як спеціальний вид прав громадян¹⁴.

Значна кількість пільг громадянам надається і потім реалізується у сфері виконавчої діяльності держави. І тому можна стверджувати, що пільги є частиною спеціального адміністративно-правового статусу громадяни­на, з одного боку, і гарантіями реалізації їх адміністративно-правового статусу – з іншого.

Пільги громадянам визначаються правовими актами. Кожна пільга, як право громадянина, має бути забезпечена механізмом її реалізації, який встановлюється підзаконними нормативними актами. Так, напри­клад, пільги, передбачені Законом України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні», реалізуються в порядку, визначеному актами Кабінету Міністрів України¹⁵, наказами міністрів тощо.

Для поглиблення адміністративно-правових засад забезпечення реалі­зації прав і свобод громадян у їх відносинах з органами виконавчої влади необхідно в процесі правотворчості, й насамперед під час підготовки зако­нодавчих актів, дотримуватися низки вимог.

Зокрема, під час правового закріплення того чи іншого загального права людини і громадянина слід чітко формулювати його зміст, тобто конк­ретні суб’єктивні права, які виникають у суб’єкта в зв’язку з реалізацією зазначеного права, або визначати конкретні суб’єктивні права, що не вхо-

183

дять до змісту загального права громадянина; при закріпленні обов’язків особи слід однозначно й вичерпно формулювати вимоги до її поведінки, що випливають із цього обов’язку.

Правове закріплення змісту конкретного права чи обов’язку громадя­нина, безперечно, має супроводжуватися правовою регламентацією про­цедури їх здійснення.

Закон мусить чітко й однозначно визначати підстави та допустимі пра­вомірні обмеження конкретних прав громадян органами державної, зо­крема й виконавчої, влади та посадовими особами.

Крім того, для всебічного використання громадянами своїх прав необ­хідне законодавче визначення переліку і конкретного змісту обоє ‘язків гро­мадян, виконання яких може контролюватися органами виконавчої влади, та санкцій, що можуть ними застосовуватися до осіб, які не виконують або несумлінно виконують покладені на них обов’язки. До того ж по­трібне чітке правове закріплення санкцій, які можуть застосовуватися до посадових осіб органів виконавчої влади у разі порушення ними в процесі відносин із громадянами їхніх прав та свобод, а також врегулювання про­цедури застосування таких санкцій.

Громадяни України наділені певним колом прав та свобод, закріпле­них нормами адміністративного права. Але недосконалість механізму ре­алізації цих прав та свобод, а також не досить чітке їх визначення заважа­ють громадянам повністю використовувати належні їм права й свободи. Оскільки адміністративне право – це галузь права, через яке громадяни здійснюють задоволення своїх потреб практично в усіх сферах суспільно­го життя, то законодавець має більш уважно ставитися до регламентації прав, свобод і обов’язків громадян, а також детальніше визначити корес­пондуючі права та обов’язки інших суб’єктів адміністративного права.

З огляду на вищесказане стає зрозуміло, що шлях до забезпечення ре­альності прав і свобод громадян у сфері державного управління передба­чає подальше значне покрашення правотворчої й правозастосовної діяль­ності держави. І особливо це стосується встановлення і дотримання га­рантій реалізації прав громадян, що окремо розглядатимуться у наступ­ному підрозділі.

Література

1. Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. – М., 1975. – 596 с.; Витрук Н.В. Основи теории правового положення личности в социалис- тическом обществе. – М., 1979. – 227 с.; ВопросьІ осуществления прав й обязанностей в развитом социалистическом обществе: Сб. ст. / Науч. ред. В.В. Лазарев. – Казань, 1983. – 203 с.

2. Уманский Я.М. Советское государственное право: Учебникдля юри- дич. вузов. – М., 1960. – 435 с.

3. Манохина А.Г. Свобода личности й основньїе права граждан. – М., 1965.

184

4. Воєводин Л.Д. Государственное право зарубежньїх социалистических стран. - М., 1984. - 368 с.

5. Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. – М., 1975. – 596 с.

6. Петров Г.И. Административная правосубьектность граждан в СССР // Правоведение. 1975. № 1. – С. 24.

7. Битяк Ю.П., Зуй В. В. Адміністративне право України. Конспект лекцій. - X., 1996. - С. 52.

8. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М., 1996. – 355с.

9. Адміністративне право України: Підручник для юридич. вузів та фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - X., 2000. - С. 50.

10. Манохин В.М. Конституционнне основи советского администра- тивного права. – Саратов, 1983.

11. Лопатин В. В., Лопатина Л.Е. Мальїй толковьій словарь русского язьїка. - 1990. - 704 с.

12. Ожегов С.И. Словарь русского язьїка: 7000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой. - М., 1990. - 917 с.

13. Теория государства й права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – М., 1997.

14. Витрук Н.В. ОсновьІ теории правового положення личности в соци­ алистическом обществе. – М., 1979. – 227 с.

15. Див., напр.: Положення про порядок надання пільгового довгостро­ кового державного кредиту молодим сім’ям та одиноким молодим грома­ дянам на будівництво (реконструкцію) житла, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 17.05.99. № 825 // Офіційний вісник Украї­ ни. 1999. № 20. - С. 887.