2. Процедури підготовки і прийняття правових актів управління: зміст і правова регламентація

В сучасній науці адміністративного права питання прийняття, зміни, зупинення та скасування актів управління згадуються найчастіше в дис­кусіях щодо віднесення цих дій чи до «адміністративного процесу», чи до «адміністративної процедури». При цьому бракує робіт, присвячених власне певній послідовності дій з підготовки та прийняття правових актів управ­ління. Слід відзначити, що певні аспекти правотворчої діяльності органів

167

виконавчої влади визначаються здебільшого підзаконними нормативними актами різних рівнів, тому необхідним є прийняття єдиного нормативно-правового акта, який на рівні закону врегулював би умови та порядок ви­конання такої діяльності (більш докладно ця проблема висвітлюється у наступній главі цього розділу книги).

На сьогодні основним документом, який визначає порядок підготовки, опрацювання та розгляду проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, є Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915 з подальшими змінами.

Загалом процес підготовки і прийняття актів управління охоплює наступні стадії.

1. Підготовка акта управління. Значна їх кількість готується і видається з ініціативи зацікавленого органу, але багато й з ініціативи суб’єктів вико­навчої влади за дорученням вищих органів, за протестом прокурора, скар­гами, заявами громадян.

Значний обсяг і неоднорідний зміст роботи, яку має виконати уповно­важений орган, дає підстави виділити на цій стадії кілька етапів:

а) правова ініціатива – акт управління приймається, якщо є юридичні та фактичні підстави його прийняття, коли в ньому є об’єктивна не­ обхідність;

б) аналіз ситуації й варіантів правового впливу (на даному етапі з’ясо­ вується фактичний стан справ та можливі варіанти розв’язання питань, що виникли);

в) підготовка проекту акта управління (розроблення проекту покла­ дається на орган, структурний підрозділ або окрему посадову особу; про­ ект управлінського акта підлягає обговоренню, узгодженню та належно­ му оформленню; проект акта вважається погодженим за наявності віз ке­ рівників відповідного органу виконавчої влади).

Проект акта управління повинен перебувати у вільному доступі для ознайомлення та обговорення всіма зацікавленими особами. Обов’яз­ковість ведення органами виконавчої влади веб-сторінок та оперативного розміщення на них офіційної інформації про діяльність відповідних органів, чинних та скасованих нормативно-правових актів, проектів нор­мативно-правових актів з повідомленням про це засобів масової інфор­мації була передбачена Указом Президента України «Про додаткові захо­ди щодо забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади» від 1 серпня 2002 р. № 683/2002.

2. Прийняття рішення. Окремі автори слушно зауважують, що чим більша підготовча робота була проведена на попередньому етапі, тим коротшою буде ця стадія¹. В ній також можна виділити кілька процедур.

а) можливе обговорення та обов’язкове голосування в колегіальних органах (іноді рішення приймають «в робочому порядку» шляхом опиту­вання, однак більшість актів управління приймається одноособове керів­ником органу виконавчої влади; тобто ключовим на даному етапі є підпи­сання підготовленого проекту);

168

б) внесення змін до проекту: проект може бути визнаний таким, що потребує доопрацювання, що передбачає розроблення нового, з урахуван­ ням зауважень і вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;

в) оформлення рішення – остаточне редагування проекту акта управ­ ління, його підписання та присвоєння акту порядкового номера.

3. Доведення рішення до відома виконавців та зацікавлених осіб. Це є само­стійна стадія роботи з актом. Вона може здійснюватися шляхом:

• персонального ознайомлення (усно, розісланням копій, повісток, розвішуванням списків, ознайомлення під розписку тощо);

• опублікування в засобах масової інформації, у спеціальних видан­ нях (збірниках, бюлетенях, газетах, журналах). Окремі неофіційні засоби обнародування також досить часто використовуються: наприклад, виві­ шування текстів документів у громадських місцях.

В юридичній літературі процедури підготовки та прийняття актів уп­равління висвітлюються і по-іншому. Так, окремі автори з урахуванням чинників, що характеризують місце та роль цих актів у системі засобів адміністративно-правового регулювання, виділяють процес розроблення та прийняття нормативних актів управління в окремий вид адміністратив­ного провадження, виділяючи в ньому наступні стадії:

1. встановлення доцільності та необхідності прийняття акта управлін­ ня та підготовки його проекту;

2. внесення проекту на розгляд відповідного органу;

3. обговорення та опрацювання проекту нормативного акта управління;

4. прийняття та реєстрація нормативного акта управління;

5. опублікування нормативного акта управління².

Як уже зазначалося, чинне законодавство України, яке регулює діяльність з розроблення та прийняття актів управління, насамперед пред­ставлено Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів України, в якому визначається порядок підготовки, опрацювання та розгляду проектів по­станов та розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Проекти постанов Кабінету Міністрів готуються на підставі: законів України; актів або доручень Президента України; актів Кабінету Міністрів, рішень урядових комітетів, доручень прем’єр-міністра, першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів.

Підготовка проекту постанови може бути ініційована членами Кабіне­ту Міністрів, керівниками центральних органів виконавчої влади, Міністром Кабінету Міністрів, Радою міністрів Автономної Республіки Крим (АРК), обласними, Київською та Севастопольською міськими держ­адміністраціями.

У разі, коли розроблення проекту постанови Кабінету Міністрів дору­чено кільком органам виконавчої влади, підвідомчим урядові органам, установам, організаціям, орган, зазначений першим у дорученні щодо розроблення цього проекту, є головним розробником і відповідає за його підготовку й внесення до Кабінету Міністрів.

Інші органи виконавчої влади, установи та організації, підпорядковані Кабінетові Міністрів, до компетенції яких належать питання, що стосу­ються окремих положень проекту постанови, реалізація яких матиме

169

суспільні та економічні наслідки, зобов’язані брати участь у його розроб­ленні та опрацюванні.

Головний розробник організовує, спрямовує і координує роботу заці­кавлених органів з розроблення проекту постанови (проводить консуль­тації, узгоджувальні наради, робочі зустрічі, отримує інформаційно-ана­літичні та інші необхідні матеріали). У разі потреби до підготовки проектів постанов можуть залучатися науковці, фахівці, представники недержав­них організацій за їх згодою.

Крім того, проекти постанов, підготовлені центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабіне­том Міністрів через відповідних міністрів, підлягають узгодженню цими міністрами.

Проекти постанов Кабінету Міністрів підлягають обов’язковій експер­тизі Міністерством юстиції та узгодженню із зацікавленими органами, а у разі потреби – з іншими органами, установами, організаціями. Напри­клад, проекти постанов з питань оподаткування, витрачання фінансових і матеріальних ресурсів підлягають узгодженню відповідно з Міністерством фінансів і Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції. Проекти постанов, що мають загальнодержавне значення і стосуються життєвих інтересів усіх верств населення, після узгодження із зацікавле­ними органами надсилаються головним розробником на розгляд усім міністерствам, Раді міністрів АРК, обласним, Київській та Севасто­польській міським держадміністраціям, які зобов’язані протягом 15 днів з дня отримання повідомити головного розробника про свої висновки.

Поряд із цим за рішенням Кабінету Міністрів проект його постанови може бути винесено на публічне обговорення шляхом опублікування в дру­кованих засобах масової інформації або доведено до відома громадян інши­ми шляхами (як уже вище зазначено, на сьогодні розміщення проектів нор­мативних актів органів виконавчої влади для ознайомлення та можливого обговорення громадськістю на веб-сайтах відповідних органів є обов’язко­вим відповідно до Указу Президента України від 1 серпня 2002 р. № 683/2002). У Тимчасовому регламенті закріплені функції головного розробника, зацікавлених органів, а також Міністерства юстиції у процесі підготовки проектів постанов Кабінету Міністрів. Зокрема, головний розробник: ана­лізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання та причини, які обумовлюють необхідність підготовки проекту постанови; готує про­ект; перевіряє у разі потреби проект постанови на відповідність міжна­родним зобов’язанням України та основним положенням законодавства Європейського Союзу; у разі розроблення проекту, що має загальнодер­жавне значення і стосується життєвих інтересів усіх верств населення, організовує його публічне обговорення шляхом опублікування у друкова­них засобах масової інформації та розміщення на власному веб-сайті; надсилає копії проекту зацікавленим органам для узгодження, у разі отри­мання зауважень до проекту опрацьовує їх і вносить необхідні поправки; вживає вичерпних заходів для усунення можливих суперечностей щодо проекту постанови. З цією метою організовує та проводить детальне обго­ворення варіантів рішень із спірних позицій та оцінок за участю міністрів,

170

інших керівників зацікавлених органів, які мають зауваження; після узго­дження із зацікавленими органами надсилає проект постанови Міністер­ству юстиції для проведення правової експертизи. У разі отримання від Міністерства юстиції зауважень до проекту постанови розглядає їх з ме­тою пошуку взаємоприйнятного рішення. Якщо такого рішення не зна­йдено, проект постанови вноситься до Кабінету Міністрів в установлено­му порядку з викладенням розбіжностей.

У свою чергу, зацікавлений орган опрацьовує положення проекту по­станови з питань, що належать до його компетенції; у разі відсутності зауважень – погоджує його і повертає головному розробникові; у разі на­явності зауважень та пропозицій – за підписом керівника повідомляє про них головного розробника з чітким формулюванням відповідних поло­жень. Керівник зацікавленого органу зобов’язаний взяти особисту участь у врегулюванні суперечних питань, якщо головний розробник визнає за необхідне проведення узгоджувальної процедури. Проект постанови Ка­бінету Міністрів має бути розглянутий і завізований зацікавленими орга­нами у термін, визначений головним розробником. Невисловлення заці­кавленими органами та організаціями позицій щодо проекту постанови у визначений термін вважається рівнозначним його узгодженню.

Міністерство юстиції: проводить правову експертизу проекту постано­ви Кабінету Міністрів на відповідність законодавству, а також основним положенням законодавства Європейського Союзу, якщо цей проект за предметом правового регулювання належить до пріоритетних сфер адап­тації законодавства України до законодавства Європейського Союзу; по­відомляє головного розробника про результати експертизи у погоджений з ним термін; погоджує проект. Візує проект та підписує висновки про ре­зультати експертизи міністр юстиції або один з його заступників.

Підготовлений проект постанови Кабінету Міністрів візується керів­ником органу, що є головним розробником, а в разі його відсутності – особою, яка його заміщає, і вноситься до Кабінету Міністрів разом із супровідним листом.

До проекту постанови додаються:

• пояснювальна записка, у якій зазначаються підстава та мета розроб­ лення проекту, визначається його місце у відповідній сфері правового ре­ гулювання, міститься аналіз причин, наводяться факти і цифрові дані, що обґрунтовують необхідність його прийняття, відображаються фінансово- економічні розрахунки та пропозиції щодо джерел покриття витрат (якщо реалізація акта не потребує фінансування з державного чи місцевого бю­ джетів, то про це окремо повідомляється в записці), прогнозуються очіку­ вані соціально-економічні результати реалізації акта;

• довідка про погодження проекту постанови;

• висновки Міністерства юстиції щодо відповідності проекту постанови законодавству, є також основним положенням законодавства Європейсь­ кого Союзу, якщо цей проект є предметом правового регулювання, нале­ жить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодав­ ства Європейського Союзу, – разом з довідкою про відповідність проекту постанови основним положенням законодавства Європейського Союзу;

171

• порівняльна таблиця, якщо проект постанови передбачає внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів, у якій зазначаються положення (норми) постанови, які є чинними, а також пропозиції щодо змін у них (нова редакція положень, норм постанови);

• концепція проекту постанови, затверджена Кабінетом Міністрів (якщо вона розроблялася).

Секретаріат Кабінету Міністрів систематично інформує прем’єр-міністра, першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів, Міністра Кабінету Міністрів про стан дотримання порядку підготовки та встанов­лених термінів внесення проектів постанов уряду.

Підготовка внесених проектів постанов до розгляду Кабінетом Міністрів здійснюється Секретаріатом Кабінету Міністрів. Проект постанови, вне­сений до Кабінету Міністрів, передається в день його реєстрації до відпо­відного структурного підрозділу Секретаріату. Зазначений підрозділ пере­віряє проект акта та матеріали до нього на відповідність встановленим вимогам щодо їх складу і оформлення, проводить аналіз та фахову екс­пертизу проекту і обгрунтувань до нього.

Робота з підготовки поданого проекту постанови для розгляду Кабіне­том Міністрів проводиться структурними підрозділами Секретаріату Ка­бінету Міністрів протягом не більш як десяти днів, виходячи з того, що цей проект має бути розглянутий Кабінетом Міністрів протягом місяця з дня його надходження. У разі потреби термін підготовки проекту в Секре­таріаті може бути продовжено Міністром Кабінету Міністрів або його заступником (відповідно до розподілу функціональних повноважень) за обґрунтованим поданням керівника структурного підрозділу.

Після проведення аналізу та експертизи проект постанови Кабінету Міністрів візується відповідними спеціалістами та керівниками структур­них підрозділів Секретаріату Кабінету Міністрів та заступником Міністра Кабінету Міністрів – директором юридичного департаменту.

Проект постанови та матеріали до нього разом з експертним виснов­ком і списком посадових осіб, яких пропонується запросити на засідання урядового комітету, передаються структурному підрозділу, що відповідає за організаційне забезпечення підготовки та проведення засідань урядових комітетів для формування порядку денного та внесення на розгляд відпо­відного урядового комітету. Схвалений урядовим комітетом проект поста­нови візується головою комітету та направляється Міністру Кабінету Міністрів для внесення в порядок денний засідання Кабінету Міністрів.

Проект постанови подається під час його розгляду на засіданні Кабінету Міністрів міністром чи головою урядового комітету, якщо він поданий іншим керівником органу виконавчої влади. Рішення Кабінету Міністрів приймаєть­ся більшістю голосів членів Кабінету Міністрів, які присутні на засіданні.

Після прийняття відповідного нормативно-правового акта він має бути зареєстрований в установленому порядку. Відповідно до Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 із по­дальшими змінами, державну реєстрацію здійснюють:

172

• нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю – Міністерство юстиції України;

• нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим – Головне управління юстиції Міністер­ ства юстиції України в АРК;

• нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів господарського управління та контролю – об­ ласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції;

• нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів – районні, районні у містах Києві та Севастополі управління юстиції.

Державна реєстрація провадиться в порядку, що визначається Кабіне­том Міністрів України. Міністерство юстиції України та управління юс­тиції складають державні реєстри зареєстрованих ними нормативно-пра­вових актів.

Окремо можуть бути виділені також адміністративні провадження з підго­товки і прийняття індивідуальних актів управління. Будучи найбільш об’ємною групою управлінських актів, індивідуальні акти управління відображають все розмаїття суспільних відносин, що виникають в ході виконавчо-роз­порядчої діяльності органів держави. Практично неможливо точно визна­чити ту величезну кількість індивідуальних актів управління, що видаєть­ся щоденно з різних питань, наприклад, з кадрових - прийняття та звільнен­ня з роботи, призначення на посаду тощо.

Іноді дослідниками наголошується, що провадження з прийняття інди­відуальних актів управління в певному сенсі має універсальний характер³. Іншими словами, воно охоплює всі види адміністративних проваджень, результатом яких є прийняття індивідуального акта управління. Приміром, це стосується таких проваджень, як провадження за зверненнями грома­дян, де підсумковим документом виступає рішення уповноваженого орга­ну або посадової особи щодо питань, про які йдеться у зверненні. Чи, наприклад, реєстраційно-дозвільне провадження, яке пов’язане з рішен­ням про реєстрацію суб’єкта підприємницької діяльності або таким, що оформлює дане рішення.

На відміну від провадження з прийняття актів управління, цей вид про­вадження характеризується значно менш деталізованою процесуальною регламентацією. Процедура прийняття індивідуальних актів управління порівняно проста. Окремі особливості їх прийняття відображено у відпо­відних нормативно-правових актах різного рівня. При цьому ключового значення для даного провадження набувають загальні вимоги, що висува­ються до актів управління.

У характеристиці даного провадження одним з найважливіших пара­метрів виступає його стадійність, тобто певна послідовність дій з підготов­ки і прийняття індивідуальних актів управління. Значною мірою чинник

173

стадійності залежить від суб’єкта ініціації провадження з прийняття інди­відуального акта управління. У цьому сенсі можна виділити два різновиди такого провадження:

1. провадження, пов’язане з реалізацією прав і обов’язків громадян у сфері державного управління;

2. провадження з підготовки і прийняття індивідуальних актів управ­ ління, ініціатором яких виступають державні органи, підприємства, орга­ нізації тощо.

Щодо провадження першого виду можна виділити наступні стадії:

• подача громадянами відповідного звернення і прийняття його до розгляду уповноваженим суб’єктом;

• розгляд справи, аналіз та вибір для застосування відповідних право­ вих норм;

• прийняття рішення;

• виконання рішення;

• оскарження чи опротестування рішення.

Стосовно другого виду провадження стадія ініціації прийняття того чи іншого індивідуального акта управління фактично збігається зі стадією підготовки управлінського акта. У подальшому наведені вище стадії пер­шого виду провадження збігаються зі стадіями провадження другого виду.

На стадії підготовки акта використовують рішення про його видання. При цьому важливою передумовою виступає об’єктивна необхідність ви­дання індивідуального акта управління, а також відповідне юридичне об­грунтування його видання.

Підготовка проекту індивідуального акта управління є важливим ета­пом цієї стадії провадження. Як правило, проекти індивідуальних актів управління розробляються спеціалістами юридичних служб відповідних органів, підприємств та організацій. За необхідності проекти індивідуаль­них актів управління узгоджуються в установленому порядку.

Прийняття індивідуального акта управління в одноособовому порядку проводиться шляхом його підписання відповідною посадовою особою. Можливий і колегіальний порядок прийняття індивідуального акта управ­ління. Такий порядок передбачає обговорення акта, який приймається, та проведення голосування щодо його прийняття.

Прийняті індивідуальні акти управління доводяться до відома вико­навців, їх копії можуть висилатися відповідним адресатам, або зацікавлені особи можуть із ними ознайомитися під розписку.

Література

1. Див., напр.: Бахрах Д.Н. Административное право. – М, 1997. – С. 168.

2. Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административньш процесе. – X., 2001.-С. 130.

3. Там само. – С. 138.

ГЛАВА З

ДЕЯКІ ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ

ПРАВОТВОРЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Ще в радянській юридичній літературі, починаючи з 70-х років мину­лого століття, причину протиріч між формою і змістом правових актів управління вбачали у відсутності єдиного нормативно-правового акта, який регламентував би діяльність органів управління щодо видання правових актів і містив перелік підстав видання і форм актів управління¹. Як не прикро, але й дотепер питання створення більшості правових норм в Україні не врегульовано на законодавчому рівні. Більше того, відчувається брак зако­нодавчого регулювання не тільки власне правотворчої, а й загалом діяль­ності органів виконавчої влади.

Зовсім не випадково, що ключовим напрямом адміністративно-право­вої реформи передбачено створення нової правової бази, що регламенту­вала б усі питання, пов’язані з діяльністю у сфері виконавчої влади².

Попри те, що Конституція України у ст. 92 визначає: «Організація і діяльність органів виконавчої влади визначається виключно законами Ук­раїни», ця норма не знайшла свого відображення у реальному житті, хоча важливість чіткої та якісної регламентації діяльності органів виконавчої влади є очевидною. Тому однією з найактуальніших проблем у правовому забезпеченні державного управління залишається на сьогодні реалізація конституційної вимоги про закріплення на законодавчому рівні організації та порядку діяльності органів виконавчої влади в Україні.

Нині ані в чинному законодавстві, ані в науці адміністративного права не існує чіткого визначення того, який зміст вкладається у поняття «орга­нізація та порядок діяльності органів виконавчої влади», попри те, що ці поняття містяться у тексті Конституції України (статті 92, 120).

Звичайно, незаперечним є той факт, що одним з напрямків діяльності органів виконавчої влади, здійснюваної на підставі Конституції України та на виконання її вимог, є правотворча діяльність, під якою пропонується ро­зуміти «організаційно оформлену, визначену, процедурну діяльність дер­жавних органів зі створення чи відміни правових норм чи з визнання пра­вовими тих правил поведінки, що склалися і діють у суспільстві»³. І ця діяльність як система постійних цілеспрямованих дій повинна бути пред­метом регулювання системи правових норм, для яких має бути характер­ною організаційна впорядкованість, внутрішня єдність та цілісність, за­гальні правові принципи правотворчості, системні залежності й зв’язки між правовими актами⁴.

Законодавство, яке регулює діяльність органів виконавчої влади, дуже обширне й розгалужене. Його обсяг і характер багато в чому зумовлені специфікою діяльності органів виконавчої влади, яка потребує детальної регламентації. Але, всупереч вимогам Конституції України, існуюче пра-

175

вове поле у цій життєво важливій для держави сфері сформоване переважно з підзаконних актів – указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів.

На сьогодні видано значну кількість актів: галузеві стандарти щодо оформ­лення організаційно-розпорядчої документації, спеціальні методичні ре­комендації, правила. Самостійне затвердження органами управління по­рядку підготовки і видання актів є спробами заповнити прогалини в пра­вовому регулюванні цих питань, але такий підхід навряд чи є належним з позиції забезпечення законності. Неузгодженість функцій у правотворчій сфері як між гілками влади, так і всередині певної гілки призводить до колізій у законодавстві, неузгодженості законів.

Результатом такого становища є те, що: законодавство складається з неузгоджених нормативних блоків; відсутність взаємозв’язку між ними при­зводить до свавілля під час реалізації правових норм; система законодав­ства функціонує з великим розходженням між законодавчими і підзакон-ними актами; верховенство закону в практичному житті підміняється вер­ховенством відомчих актів. Тому розглядаючи систематизацію законодав­ства як державотворчу діяльність щодо впорядкування і вдосконалення нормативно-правових актів і приведення їх у певну внутрішню узгоджену систему та діючи згідно з принципом пріоритетності законодавчого регу­лювання суспільних відносин, необхідно змінити співвідношення між за­конами і підзаконними актами з метою суттєвого підвищення питомої ваги законів у правовому регулюванні діяльності виконавчої влади та усунення прогалин в адміністративно-правовому регулюванні⁵.

Правотворча діяльність є однією з найважливіших форм реалізації ком­петенції органів виконавчої влади. Діяльність зі створення та прийняття правових норм уповноваженими органами держави повинна здійснюватись у межах відповідних процедур.

Фактично на сьогодні існує три проекти законів, які могли б стати регу­лятором правотворчої діяльності органів виконавчої влади. Це – проект Закону України «Про нормативно-правові акти» (прийнятий Верховною Радою України 13 січня 2000 р., але не підписаний Президентом України), проект Закону України «Про закони та законодавчу діяльність» (прийня­тий Верховною Радою України після повторного розгляду 11 липня 2001 р., але також не підписаний Президентом України) та проект Закону України «Про підзаконні нормативно-правові акти».

У проекті Закону «Про нормативно-правові акти» вперше була зробле­на спроба комплексно врегулювати всі питання, пов’язані з нормотворчою діяльністю в Україні. Передбачалося, що Закон має на меті «створення системи внутрішньо узгоджених нормативно-правових актів, спрямованої на забезпечення належних умов для реалізації прав і свобод громадян та ‘їх ефективного захисту, властивих правовій державі принципів верховенства права, демократизму і справедливості й підвищення ефективності регулю­вання суспільних відносин в Україні із забезпеченням високої якості та стабільності нормативно-правових актів України». Аргументом на користь існування цього закону його розробники вважають те, що він мав би стати

176

загальним уніфікованим законодавчим актом, який визначає поняття нор­мативно-правового акта, юридичної сили, дає єдиний повний перелік нор­мативних актів, суб’єктів їх прийняття тощо.

Гадаємо, однією з основних проблем цього законопроекту було те, що його розробники ставили своїм завданням правове регулювання та уніфі­кацію нормотворчої діяльності всіх суб’єктів, наділених правотворчими повноваженнями. Але намагаючись в одному документі врегулювати нор-мотворчу діяльність органів, які представляють різні гілки влади І мають цілу низку особливостей, пов’язаних як зі структурними відмінностями, так і з різним механізмом вироблення та прийняття рішень, автори зако­нопроекту настільки розширили предмет регулювання закону, що виклю­чили можливість чіткого й повного врегулювання цієї діяльності. Адже чим вужчий предмет регулювання, тим більша вірогідність того, що відповідна сфера суспільних відносин буде врегульована чітко, повно та без неузго-дженостей у нормативному акті.

Однією з вимог юридичної техніки, як відомо, є певне поєднання лако­нічності з повнотою викладу, а бажання авторів законопроекту всебічно врегулювати відносини у сфері нормотворчої діяльності в одному законі мало наслідком те, що розглядуваний проект містив певні внутрішні супе­речності й неузгодженості нарівні з прогалинами у правовому регулюванні даної сфери, що й стало причиною непідписання закону Президентом Ук­раїни. Одним із характерних прикладів таких неузгодженостей є змішуван­ня у проекті понять «нормотворча ініціатива», «ініціювання проекту нор­мативного акта», «внесення проекту», «нормотворча пропозиція», «ініціа­тива про необхідність прийняття нормативного акта», що не відповідає визначеній у цьому ж Законі вимозі щодо єдності термінології норматив­ного акта (статті ЗО, 33, 35, 37 проекту Закону).

Питання про необхідність прийняття Закону «Про закони й законодав­чу діяльність» з метою забезпечення верховенства Конституції й законів України ставилось у науці вже давно. Проект Закону України «Про закони і законодавчу діяльність» спрямований на визначення місця та посилення значення закону в системі нормативно-правових актів, упорядкування І підвищення якості, стабільності законів, законодавчої діяльності. Закон визначає основні характеристики закону як правової основи усіх норма­тивно-правових актів, умови дії закону, порядок його зміни, суб’єктів та організаційно-правові засади законодавчої діяльності, а також вимоги щодо систематизації законів.

Як здається, внаслідок відсутності чіткого розмежування і певного пе­ретинання предметів регулювання законів «Про нормативно-правові акти» і «Про закони й законодавчу діяльність» у разі прийняття паралельно цих законів не виключена можливість дублювання норм, результатом чого може бути неоднозначність ‘їх тлумачення та застосування, а це призведе до труд­нощів в ході реалізації цих законів.

Нарешті, законопроект «Про підзаконні нормативно-правові акти» дає можливість врегулювати та уніфікувати підзаконну нормотворчу діяльність – діяльність Президента України, органів виконавчої влади, суб’єктів місце-

177

вого самоврядування, їх посадових осіб, пов’язану з прийняттям або видан­ням підзаконних нормативно-правових актів, враховуючи їх особливості.

Крім того, існують пропозиції щодо прийняття спеціального закону виключно щодо правотворчої діяльності органів виконавчої влади, в якому пропонується відобразити особливості механізму та процедур діяльності органів виконавчої влади з питань розроблення, подальшого опрацювання, прийняття і видання, зміни та скасування ними правових актів як норма­тивного, так й індивідуального характеру⁶. І така пропозиція, на нашу дум­ку, є слушною, адже шляхом відпрацювання належних правових процедур розроблення й прийняття управлінських рішень створюються умови для удосконалення механізмів повсякденної діяльності органів виконавчої влади.

Разом з тим видається найбільш доцільним, з точки зору удосконалення системи законодавства у сфері нормотворчої діяльності та створення пере­думов для кодифікації відповідного законодавства, прийняття таких двох основних законів:

• Закону «Про закони й законодавчу діяльність», який регламентував би технології законотворчості, процедури розроблення й прийняття законів;

• Закону «Про підзаконні нормативно-правові акти», який уніфікував би види та форму підзаконних нормативно-правових актів, їх юридичну силу, основні засади їх розроблення та прийняття. Чітка і повна урегульованість цих питань в одному нормативному акті сприяла б ліквідації прогалин та протиріч у регулюванні здійснення підзаконного нормотворення різними суб’єктами правотворчості.

Не було б також зайвим докладніше врегулювати процедури розроблен­ня та прийняття актів управління органами виконавчої влади в окремому Законі «Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади».

Зазначені законопроекти внаслідок чіткого розмежування предметів їх регулювання є незалежними один від одного, і цей факт запобігатиме ви­никненню колізій між ними.

Література

1. Тиновицкая И.Д. Правовьіе вопросьі документирования управленчес- кой деятельности: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1972. – С. 14.

2. Див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. – К., 1998. – г* а

С.. о.

3. Оніщенко Н.М. Правова система: проблеми теорії. – К., 2002. – С. 156-157.

4. Див. докладніше: Там само. – С. 156–157.

5. Концепція реформи адміністративного права, підготовлена робочою групою Кабінету Міністрів України з підготовки Концепції реформи адмі­ ністративного права та проекту Адміністративного кодексу України. – 1998, березень.

6. Там само.

РОЗДІЛ IV

ПРАВА ГРОМАДЯН У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ, ПРОЦЕДУРИ ЇХ РЕАЛІЗАЦІЇ ТА ЗАХИСТУ