Глава 1

ПИТАННЯ ТЕОРІЇ ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1. Загальне поняття державного органу

Термін «орган державної влади» є вихідним, за Конституцією України. Похідними від нього є терміни «орган законодавчої влади», «орган вико­навчої влади» і «орган судової влади» («суд»).

В конституційному тексті вживаються й інші терміни, складовою яких є слово «орган». Зокрема, в частині другій статті 59 згадано державні орга­ни. За змістом положення частини третьої статті 5 у непрямій формі ви­користано термін «орган держави». Комплексний аналіз положень Ос­новного Закону дає підстави дійти висновку, що на відповідному рівні терміни «орган державної влади» і «державний орган» («орган держави») вживаються як синоніми.

Відтак, основоположне значення для з’ясування змісту і форм держав­ного владарювання має поняття державного органу (органу держави), або органу державної влади.

Практично завжди держава сприймалася як своєрідний агрегат, склад­не утворення, сукупність або система певних елементів. І хоча про дер­жавні органи в тому або іншому словесному вираженні почади писати лише за нових історичних часів, вже перші визначення держави передба­чали наявність відповідних складових державної організації.

Дещо з історії розгляду аналізованого поняття. Ще за античних часів дер­жава розглядалась як людський організм (Платон). Органістичні погляди на державу були поширені у середньовіччі. Згодом вони знайшли відобра­ження в цілісній теорії, відомій як органічна. Ця теорія поступово відійшла від антропогенних оцінок держави і вже у XVII ст. стояла на позиціях.її характеристики як політичного організму. Органістичні погляди в тому самому XVII ст. формулювались і окремими представниками природно-правового вчення про державу (Гоббс).

Характеристика держави як політичного організму послужила згодом доктринальному визначенню понять державного механізму і державного органу, генетично пов’язаних із розвитком теорії й практики конститу­ціоналізму. Вже у перших основних законах були встановлені основи функ­ціонування державного механізму та його найважливіших складових, хоча згадувані поняття в них не були сформульовані й відповідні терміни не використовувались.

Поняття державного органу набуло вжитку в XIX ст., коли на ґрунті поширення ідей народного суверенітету й поділу влади склалося уявлен­ня про державу як засіб здійснення влади, що належить народові. Цей засіб (механізм) розглядався як такий, що об’єктивно має складну орга­нізацію, елементами якої є державні органи. Вже Ш.Монтеск’є, спросто­вуючи практику функціональної неподільності державної влади за часів

48

феодального абсолютизму, натякав на класифікацію державних органів за критеріями пропонованої ним концепції поділу влади. Однак головним у його концепції було розмежування трьох «влад» як політичне зумовлених і відносно самостійних явищ, а не окреслення головних функцій (законо­творчість, державне управління, правосуддя) в межах єдиної державної влади з виокремленням органів, призначених для їх здійснення.

Концепція поділу влади відіграла важливу роль у становленні теорії компетенції державних органів. Будучи однією з основ конституціоналіз­му, вона, по суті, вимагала визначення меж владарювання, здійснюваного за змістом законодавчої, виконавчої й судової «влад». Водночас згадувана концепція передбачала відмову від будь-якої довільності у засобах і фор­мах здійснення владарювання. Обмеження і формалізація сфери держав­ної влади, що є однією з ознак так званої конституційної держави, потре­бували розроблення абстрактного за смислом наукового інструментарію. Саме у XIX ст. формулюються такі поняття, як компетенція і повноважен­ня. Тоді ж пропонуються більш-менш узагальнені тези щодо державних органів та їх різноманітні класифікації.

Першоджерелом вітчизняних теоретичних конструкцій щодо держав­них органів треба вважати погляди німецьких учених XIX ст., найбільш відомим з яких є Г. Єллінек. Цей автор запропонував, по суті, цілісну теорію державних органів. Відзначаючи «багаточисельність» органів сучас­ної йому держави, він сформулював своєрідний постулат, за яким «не­обхідність державних органів випливає вже із самої суті держави як єдино­го організованого союзу»‘. Тим самим непрямо засвідчувалося формальне поняття державного органу – структурний елемент «єдиного організова­ного союзу».

При цьому вчений зазначав, що не існує «двох осіб – особи держави і особи органу, які б перебували між собою у правових відносинах; держава і орган, навпаки, утворюють єдине ціле»². На його думку, держава може існувати лише опосередковано, через існування своїх органів, поза якими вона є «юридичним ніщо». Проте органи виражають не свою волю, а волю держави. Тому вони практично не є самодостатніми суб’єктами права.

Орган представляє державу, але не як окрема особа у праві й тільки в межах своєї компетенції. Саме компетенція, за Г. Єллінеком, є стрижне­вою і якісною характеристикою державного органу, який не має жодних суб’єктивних прав. На практиці можливі колізії (конфлікти) компетенцій і компетенційні спори різних державних органів. Такі спори можуть вирі­шуватися у формі судового процесу. Однак од цього відповідні державні органи не набувають природи відокремлених від держави осіб (суб’єктів) у праві. Спори між ними - це спори в «середовищі представників одного й того самого суб’єкта права» – держави, спори не про права, а про компе­тенцію.

Іншими словами, це завжди спори про об’єктивне, а не суб’єктивне право. Доречно зауважити, що саме такий характер, очевидно, мають фак­тично компетенційні спори, що розглядаються Конституційним Судом України.

49

Г. Єллінек насамперед визначав безпосередні органи (тобто вищі орга­ни держави), статус яких встановлений конституцією. Такі органи могли бути як одноособовими (монарх), так і колегіальними. Серед безпосередніх він виділяв креативні органи, або ті, які призначають. Ці органи, діючи на основі встановленої конституцією компетенції, уповноважені формувати склад інших, зокрема безпосередніх, органів. Г. Єллінек бачив відмінності між первинними і вторинними органами: вторинний орган є органом відносно первинного («орган органу») і представляє його. Пропонувались також поділи органів на самостійні й несамостійні, на нормальні й над­звичайні та деякі інші. Природно, що запропонована Г. Єллінеком класи­фікація (класифікації) органів грунтувалася на сучасних йому державній практиці та здобутках юридичної теорії.

Теоретичні здобутки німецької юридичної школи в царині проблема­тики державних органів були сприйняті вченими так званої дореволюцій­ної школи.

Зокрема, О.О. Жилін, який певний час працював професором Київ­ського університету, зазначав, що державний орган – це, власне, «тех­нічний термін для позначення певних відносин у державному союзі, утво­рюваних існуючим у цьому союзі правопорядком»³. На його думку, дер­жавні органи покликані діяти від імені держави, виражаючи її волю. Ф.Ф. Кокошкін застерігав, що «органом держави можна назвати лише той, який здійснює певні юридичні акти, що вважаються проявом волі держави у праві, або, щонайменше, бере участь у здійсненні таких актів»⁴. Названі та інші автори виходили зі своєрідної інтегральності понять держави і дер­жавного органу, з тотожності їх загального смислу.

За радянських часів, знайшовши розвиток і оформлення в рамках загальної теорії держави і права, наук державного управління та ра­дянського будівництва, проблематика державних органів була сферою інтересів багатьох дослідників. Стоячи на позиціях «класового аналізу» держави і водночас запозичивши певні здобутки старої доктрини сто­совно поняття і сутності державних органів, вони сформулювали низку теоретичних положень, зміст яких значною мірою залишається акту­альним.

Зокрема, констатувалося, що не кожний державний інститут (елемент державного механізму, або державного апарату) є державним органом, і було визначене поняття органу.

Разом з тим, за радянських часів поняття державного органу (органу держави), що було тоді широко визнане, певною мірою протиставлялось поняттю органу державної влади. Згідно з тодішньою політико-правовою теорією, державний механізм розглядався як система різних органів дер­жави – насамперед органів державної влади, а також органів державного управління, судових і органів прокуратури. І лише ради усіх рівнів вважа­лися власне органами державної влади.

Як зазначалось у літературі, «поняття «орган державної влади» наро­дилось у нашій країні у зв’язку з необхідністю закріпити верховенство Рад як головної державної форми народовладдя»⁵. Проте внаслідок суспіль-

50

но-політичного і державно-правового розвитку ще за тих часів наведена характеристика державного механізму була коригована, і всі державні орга­ни поступово почали визнавати органами державної влади.

Проблеми сучасного тлумачення поняття державного органу. Отже, термін «орган державної влади» увійшов до інструментарію вітчизняної юридич­ної теорії та практики обтяженим певними непорозуміннями. До таких непорозумінь слід віднести й ті, що виникають у зв’язку зі сприйняттям ідей Ш.Монтеск’є про розподіл влад (або, за прийнятою у нас терміноло­гією, – поділ влади).

Зокрема, в ужиток увійшли формулювання «гілка влади» та похідні від нього, причиною чого є невдалий подвійний переклад вживаного Ш.Мон­теск’є словосполучення «зерагаїіоп с!е$ рошюіге». Один із перекладів цьо­го словосполучення російською – «разветвление властей». Однак україн­ською воно має бути перекладене як «розгалуження влад». Тому, ймовірно, «галузь влади», а не «гілка влади».

Принцип поділу влади іноді помилково трактується як такий, що за­свідчує наявність у державі трьох «влад» з особливими повноваженнями. Однак, за усталеною юридичною теорією, повноваженнями наділені дер­жавні органи та посадові особи, а не умовні «гілки».

Фактично в Конституції України йдеться про три головні функції дер­жавної влади, які реалізуються спеціалізованими органами. Ніяких «гілок влади» та їх повноважень в Конституції України не передбачено. Закрі­пивши принцип поділу влади як основу організації й здійснення держав­ної влади, Конституція тим самим наголошує на тому, що влада реалі­зується насамперед органами, що визначені як органи законодавчої, ви­конавчої й судової влади.

Важливо, що викладене не виключає можливості наукового форму­лювання інших функцій державної влади, аніж згадані три головних. Адже її зміст не обмежується змістом повноважень органів законодавчої, вико­навчої й судової влади, хоча саме ці повноваження об’єктивно складають його основу.

Головним є не відповідне місце, а зміст повноважень конкретних дер­жавних органів, особливості компетенційних зв’язків з іншими органами. Спроби кваліфікувати нові галузі («гілки») влади, інші, ніж ті, що є кон­ституційне зумовленими, навряд чи є конструктивними.

З цього приводу можна послатися на відомого російського адмініст-ративіста Ю.М. Козлова, який, обстоюючи практичну цінність ідеї роз­поділу влади, оцінював як «чисто арифметичний, а тому формальний підхід, коли влада подрібнюється на елементи, що відповідають системі державних органів, яка складалась з тих або інших (нерідко суб’єктив­них) причин»⁶. Така оцінка є адекватною стану вітчизняної юридичної теорії. Конструювання будь-якої четвертої, п’ятої тощо галузі влади не створить додаткових можливостей для удосконалення функціонування державного механізму.

У літературі, виданій ще за радянських часів, сформульовані визна­чення державного органу, яких загалом дотримуються вітчизняні автори.

51

Практично всі подібні визначення спираються на виділення певних ознак державного органу. До таких ознак насамперед віднесені виокрем-леність органу як відносно самостійної частини державного механізму (апарату) і його наділення державно-владними повноваженнями з метою безпосередньої участі в реалізації функцій держави. Таким чином, держав­ний орган - це виокремлена і відносно самостійна частина (елемент) ме­ханізму держави, яка наділена юридичне встановленими владними повно­важеннями для здійснення визначених завдань, що безпосередньо пов’я­зані з реалізацією тієї чи іншої функції держави.

Принциповою умовою є врахування того, що влада держави не розпо­діляється між її органами, а є цілісним явищем: державні органи наділені не частинами влади, а повноваженнями. За змістом повноважень держав­ний орган має право видавати акти (владні приписи), які створюють юри­дичні наслідки зовні самого органу і є обов’язковими для інших суб’єктів права. Реалізація цих актів у необхідних випадках забезпечується держав­ним примусом. При цьому природу державного органу не може змінити обсяг – більший або менший – його повноважень.

Поширеним є підхід, за яким повноваження органу складають його компетенцію. Водночас компетенцію державного органу нерідко визнача­ють як сукупність не тільки повноважень, а й предметів відання, що є сферами суспільних відносин, у яких відповідний орган є компетентним. Компетенція державного органу об’єктивно походить від самої держави. Вона обов’язково фіксується у правових формах, і за її змістом визна­чається статус органу.

Конституція України передбачає певні підходи до визначення держав­ного органу, або органу державної влади. Згідно з частиною другою її статті 19, органи державної влади «зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами Ук­раїни» (виділено автором. – В.Ш.). З цього випливає, що, за змістом поло­жень Основного Закону, повноваження органу державної влади (держав­ного органу) мають бути визначені конституційне і (або) законодавче.

Такий висновок, зокрема стосовно органів виконавчої влади, підтвер­джується частиною другою статті 120 Конституції України, за якою орга­нізація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

Разом з тим, у співвідношенні наведених конституційних положень з положенням п. 10 статті 116 Конституції України, яким передбачено ви­значення функцій Кабінету Міністрів України Конституцією та законами України, актами Президента України, виникає протиріччя. Зміст цього протиріччя в тому, що функції уряду можуть бути визначені підзаконни-ми актами (указами Президента України), а встановлення у такий спосіб його повноважень неприпустиме. Смисл же відповідного протиріччя в тому, що, за прийнятими в державно-управлінський науці підходами, функції органу є більш загальним явищем, ніж його повноваження, і реалізують­ся шляхом здійснення повноважень.

52

Повноваження державних органів можуть бути визначені й підзакон-ними актами. Така можливість об’єктивно передбачена у змісті статті 92 Конституції України, відповідно до якої виключно законами визнача­ються: організація і діяльність органів виконавчої влади (п. 12 частини першої); судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, органів і установ виконання покарань (п. 14 частини першої); організація і порядок діяльності Вер­ховної Ради України (п. 21 частини першої) тощо. За будь-яких умов, названа стаття не містить передбачень щодо законодавчого унормуван­ня статусу усіх тих державних органів, статус яких конституційно не вста­новлений.

З огляду на вищенаведене, є підстави обговорювати як наукову гіпоте­зу такий варіант розуміння поняття державного органу, згідно з яким це поняття можна сприймати як ширше, ніж поняття органу державної влади. Якщо статус державного органу може бути визначений підзаконними ак­тами, прийнятими, звичайно, на основі так званих статусних законів, то статус органу державної влади визначається виключно Конституцією і (або) законами України. Тим самим органи державної влади можуть вважатися різновидом державних органів, який має вищий рівень правового забезпе­чення статусу.

І хоча такий підхід є суто формальним і може видаватися дещо штуч­ним, проте він відповідає змісту Конституції України і реаліям державної практики.

Його певна штучність значною мірою зумовлена самим терміном «орган державної влади», який не має змістових особливостей порівняно з тер­міном «державний орган» і, як було засвідчено, укорінений у практиці державного владарювання за радянських часів. Прикметне, що в жодному з основних законів, прийнятих в інших країнах, ніж так звані соціалі­стичні й пострадянські, термін «орган державної влади» не вживається. Відповідним цілям слугує термін «державний орган» («орган держави»), хоча в конституційній практиці, зазвичай, взагалі уникають будь-якої тер­мінології узагальненого характеру, пов’язаної з визначенням державного механізму та його складових.

В Конституції України поняття органу державної влади (державно­го органу) послідовно відокремлюється від поняття органу місцевого са­моврядування. Таке відокремлення зумовлене відображенням в Основ­ному Законі України ідей, які характеризують теорію природного пра­ва общини (громади), відому ще із середини XIX ст. За цією теорією, місцеве самоврядування є окремим видом публічного владарювання, відмінним від державного владарювання. Однак у сучасних розвинутих країнах відповідні ідеї звичайно не дискутуються, хоча б через їх нере­альність⁷.

Зауважимо, що з метою чіткішого розуміння значення зіставлення понять державного органу і органу місцевого самоврядування в цій главі далі (гл. 1.4) будуть висвітлені спільні й особливі ознаки юридичної при­роди органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади.

53

Література

1. Еллинек Г. Общее учение о государстве. – СПб., 1908. – С. 400.

2. Еллинек Г. Вказана праця. – С. 412–413.

1. Жилин А.А. Учебник государственного права (Пособие к лицеям). Насть 1. - Птг., 1916. - С. 84.

3. Кокошкин Ф. Лекции по общєму государственному праву. – М., 1912. - С. 209.

4. СоветьІ народних депутатов. Конституционньїе основи организации й деятельности. – М., 1981. – С. 14.

5. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вест- ник МГУ. Серия «право». 1992. № 4. – С. 6.

6. Див.: Шаповал В. Сучасні характеристики місцевого самоврядування // Право України. 2002. № 3. - С. 48-54.