3. Загальна характеристика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади

Як відомо з наукових джерел, управлінські відносини виникають як у ході взаємодії органів виконавчої влади, сукупність (система) яких скла­дає апарат державного управління (системна характеристика якого наве­дена у попередній главі книги), із зовнішнім соціальним середовищем – власне управлінські відносини, так і всередині цього апарату, між самими органами – так звані внутрішньоапаратні (або внутрішньоорганізаційні) уп­равлінські відносини¹. Саме у другому значенні управлінським відносинам приділятиметься увага у подальшому викладі.

Доречно відзначити, що найбільш загальні контури управлінських відносин між органами виконавчої влади окреслені у Конституції та інших актах законодавства України.

Зокрема, згідно зі ст. 116 Конституції, Кабінет Міністрів України спря­мовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 118 Конституції, місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Розділ 4 Зако­ну України «Про місцеві державні адміністрації» (від 09.04.1999 р.) при­свячено відносинам місцевих державних адміністрації з органами вико­навчої влади. Загальним положенням про міністерство, інший централь­ний орган виконавчої влади України (затвердженим Указом Президента України від 12.03.1996 р.) та конкретними положеннями про міністер­ства, інші центральні органи виконавчої влади (затвердженими указами Президента України) передбачено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади під час виконання покладених на них завдань взаємодіють з іншими центральними й місцевими органами виконавчої влади.

На нашу думку, в наведених нормативно-правових актах управлінські відносини характеризуються шляхом закріплення факту переважної спря­мованості цих відносин. Але цього недостатньо для розуміння їх конкрет­ного змісту та особливостей. Тому вважаємо за необхідне звернутися до

83

наукового тлумачення суттєвих рис управлінських відносин, що допома­гає з’ясувати внутрішню природу цих відносин та виявити їх основні типи (види).

За характером наявних прав і обов’язків суб’єктів (учасників) уп­равлінські відносини, як правило, поділяються на вертикальні, в яких один із учасників підпорядкований іншому, і горизонтальні, учасники яких не пов’язані підпорядкуванням.

Свого часу можливість виникнення горизонтальних відносин у сфері державного управління заперечувалася багатьма радянськими дослідни­ками, котрі вважали, що всі адміністративно-правові відносини є відноси­нами «влади і підпорядкування»². Вказувалось, зокрема, що горизонтальні правовідносини не є управлінськими, оскільки співвідношення сторін в останніх відрізняється досить чітко вираженою полярністю, полюси якої – суб’єкт (керуючий суб’єкт) і об’єкт управління (керований об’єкт) – протистоять один одному «по вертикалі». Головний зміст «вертикальності» вони вбачали в можливості й здатності однієї із сторін (суб’єкта) нав’язу­вати свою волю і в необхідності для іншої (об’єкта) виконувати її. «Вер­тикальну» полярність у взаємоположенні суб’єкта і об’єкта вони називали «субординаційністю», яку не зводили до конкретного організаційного підпо­рядкування окремих органів.

Але при цьому окремі прихильники цієї точки зору, зокрема В.Б. Авер’янов, наголошували, що сама ідея розмежування вертикальних і горизонтальних адміністративних правовідносин не рівнозначна аналогічному підходу до поділу управлінських відносин, позаяк для останніх термін «горизонтальні» не несе науково-класифікуючого навантаження і, отже, не є прийнятним. Горизонтальними ці автори вважали не власне управлінські відносини, а відносини, що складаються з приводу управлінської діяльності (управ­лінських відносин) і наближаються до неї³.

І як би близько ці відносини не наближалися до безпосереднього уп­равлінського впливу, характеру останнього вони не набувають, а отже, не можуть кваліфікуватися як різновид управлінських відносин. В іншому випадку втрачається зміст у вживанні родового поняття «управлінські відно­сини», яке повинно відображати саме владно-організуючу сутність со­ціального управління.

Згодом окремі дослідники дійшли висновку, що підстав для альтерна­тивного протиставлення «вертикальності» й «горизонтальності» немає. На їхню думку, горизонтальних відносин, у пропонованому раніше значенні, взагалі не існує. Адже в принципі «вертикальність» взаємоположення сторін управлінських відносин зводиться не до одностороннього впливу суб’єкта і повної безправності, пасивності об’єкта управління, а до їх двосторон­ньої, іноді навіть «партнерської», взаємодії. І хоча прерогатива організую­чого впливу належить керівному суб’єкту, висока активність і самостійність у процесі підготовки, прийняття, організації та перевірки виконання уп­равлінських рішень цілком може бути характерна для керованого об’єкта⁴.

У більшості наукових джерел визнається, що для вертикальних відно­син характерна субординація, яка не зводиться тільки до організаційного

84

підпорядкування. Так, на думку А.П. Альохіна, Б.М. Габрічідзе, А.А. Кар-молицького та інших авторів, вертикальними можуть бути і адміністра­тивно-правові відносини, які складаються між організаційно не підпорядко­ваними органами управління, тобто між органами, що мають рівнознач­не правове становище.

Слушність цієї думки підтверджується, наприклад, тим, що норматив­но-правові акти окремих міністерств (зокрема юстиції, промислової по­літики) та інших центральних органів виконавчої влади з питань, що нале­жать до їх компетенції, є обов’язковими для виконання не тільки місце­вими, а й центральними органами виконавчої влади. Тобто акти їх волеви­явлення є обов’язковими для виконання органами виконавчої влади, що їм не підпорядковані.

Як слушно зазначав Ю.М. Козлов, горизонтальні адміністративне-пра­вові відносини найчастіше виникають як певна передумова вертикальних адміністративно-правових відносин⁵. Так, на стадії погодження, що пере­дує прийняттю одностороннього юридично-владного акта, сторони рівно­правні. Вони рівноправні й тоді, коли готується спільне рішення двох органів управління тощо.

На нашу думку, ті зміни, що відбулися і відбуваються в управлінській сфері за роки незалежності України, вимагають переіляду підходу, за яким управлінські відносини поділяються на горизонтальні й вертикальні.

Більш логічно було б розглядати «вертикальні» відносини, як такі, що виникають між органами виконавчої влади, які належать до різних органі­заційних (структурних) рівнів в ієрархічній побудові системи органів. Відпо­відно, «горизонтальними» вважатимуться відносини, які виникають між органами виконавчої влади, що перебувають на одному організаційному рівні в цій системі.

Отже, підставою для розмежування вертикальних і горизонтальних відно­син слід вважати не ознаку «підпорядкування», а ознаку «організаційно-право­вого становища», тобто становища, яке посідає той чи інший орган у системі органів виконавчої влади. А в основу розмежування різних видів відносин покласти ознаки кінцевого результату їх функціонування та сферу їх дії.

Таким чином може бути розв’язана і проблема ототожнення верти­кальних відносин із субординаційними, а горизонтальних – із координа­ційними, яка, на нашу думку, залишається нерозв’язаною.

У переважній більшості наукових джерел ці поняття вживаються як однозначні⁶. До того ж у літературі вказується, що поділ правовідносин на горизонтальні й вертикальні не слід плутати з підпорядкуванням органу «по горизонталі» і «по вертикалі», оскільки за так званого «подвійного» підпорядкування горизонтальне підпорядкування, як і вертикальне, по­роджує «вертикальні» адміністративно-правові відносини⁷.

Говорячи про ознаки кінцевого результату функціонування та сфери дії розглядуваних відносин, можна виділити субординаційні, координаційні та реординаційні управлінські відносини. З огляду на важливість та поши­реність цих видів управлінських відносин, розгляду їх особливостей при­свячено наступний підрозділ глави.

85

Література

1. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание деятельности й организационньїе структури // АН УССР: Ин-т гос-ва й права. – К.: Наук, думка, 1990. – С. 70.

2. Див., наприклад: Алексеев С.С. Общие теоретические проблеми сис­ теми советского права. – М.: Госюриздат, 1961. – С. 26–27.

3. Аверьянов В.Б. Социальнне управленческие отношения // Соци- альнне й государственно-правовме аспекти управлення в СССР / Под ред. В.В. Цветкова – К.: Наукова думка, 1978. – С. 35.

4. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание деятельности й организационньїе структури. – С. 15–П.

5. Козлов Ю.М. Советское административное право: Пособие для слу- шателей. – М.: Знание, 1984. – С. 51.

6. Советское административное право / Под. ред. Р.С. Павловского. – К.: Вища школа, 1986. - С. 42.

1. Там само.