Глава 2

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО - ГОЛОВНИЙ РЕГУЛЯТОР ДЕР­ЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

1. Характер предмета адміністративного права: уточнення доктринальної оцінки

Необхідною умовою успішного реформування адміністративного пра­ва як фундаментальної галузі українського права є створення нової тео-ретико-методологічної бази адміністративно-правової науки. Звернення до теорії й методології адміністративного права – це єдино можливий шлях становлення цієї галузі в нових соціально-економічних умовах роз­витку українського суспільства.

Серед ключових проблем, які зараз потребують насамперед радикаль­ного перегляду певних теоретико-методологічних стереотипів (якщо не сказати – догм), що склалися в юридичній науці у попередні часи, першо­чергового значення набуває необхідність більш прискіпливо оцінити ха­рактер суспільних відносин, що зумовили саме визначення розглядуваної галузі права як «адміністративного».

Оскільки загальноприйнятим є тлумачення цього визначення як «уп­равлінського», необхідно з’ясувати, чи справді переважають у змісті пред­мета адміністративного права саме управлінські відносини?

Здається, таке домінування було характерним для правового регулю­вання за радянських часів, оскільки тоді управління з боку держави справді домінувало фактично в усіх суспільне значимих сферах. Зараз же ситуація змінилася: сфера управлінських відносин кардинальним чином звузилась. На жаль, ця обставина ще недостатньо враховується дослідниками теорії предмета адміністративного права.

Більше того, певне коло дослідників, передусім російських, взагалі зводять адміністративне право до двох складових: «управлінського» і так званого «поліцейського» права (причому останнє розуміється як регулю­вання заходів втручання у права і свободи приватних – фізичних і юри­дичних – осіб). Втім, у будь-яких варіантах тлумачення предмета адмі­ністративного права за управлінськими відносинами загалом зберігають провідне місце¹.

Ось як, наприклад, характеризує предмет адміністративного права Ю.М. Старилов: це – суспільні відносини управлінського характеру, що складаються у сфері організації та функціонування виконавчої влади, дер­жавного управління і місцевого самоврядування, а також у процесі адмі-ністративно-юрисдикційної діяльності².

Приблизно така сама позиція панує і в українських джерелах. Більше того, окремі дослідники настільки гіпертрофують управлінський характер предмета адміністративного права, що пропонують вивести за межі цього

27

предмета будь-які відносини тільки на тій підставі, що вони не є управ­лінськими.

Зокрема, таким чином дехто аргументує свою позицію щодо начебто «штучного» віднесення адміністративно-деліктних відносин до предмета адміністративного права³.

На мій погляд, це очевидне перебільшення. Насправді значення уп­равлінського характеру предмета адміністративного права не таке доміну­юче.

Дійсно, якщо подивитися на види суспільних відносин, у яких перебу­вають суб’єкти адміністративного права, то з’ясується, що управлінський характер (у справжньому науковому розумінні поняття управління – як владно-організуючого впливу на спільну діяльність з метою її впорядку­вання і спрямування) в них аж ніяк не переважає.

Підтвердити це можна, наприклад, тим фактом, що вся діяльність щодо:

• застосування до громадян заходів адміністративного примусу (так звана «поліцейська» діяльність);

• захисту порушених прав і свобод громадян (розгляд скарг); •розгляду і розв’язання індивідуальних адміністративних справ за звер­ неннями приватних осіб;

• надання різноманітних адміністративних (або інакше – управ­ лінських) послуг (у вигляді дозвільно-реєстраційних та інших подібних Дій);

• і навіть прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб у про­ цесі забезпечення так званих «публічних потреб» – за своєю суттю не є управлінською, хоча й здійснюється у сфері державного (а точніше – «пуб­ лічного») управління.

Водночас, очевидно, не можна заперечувати, що певна частина су­спільних відносин, які перебувають у сфері адміністративного права, є справді управлінськими – в класичному розумінні цього терміна. Разом з тим, принциповим є те, що не ці відносини домінують у змісті предмета адміністративного права, а саме наведені вище види.

Отже, перший висновок полягає в тому, що не управлінський характер переважає у характеристиці предмета адміністративного права.

Що ж тоді слід вважати об’єктивним критерієм виокремлення з маси суспільних відносин тих, які складають предмет саме адміністративного права?

Думаю, що таким критерієм правильно вважати не управлінський ха­рактер регульованих відносин, а обов’язкову наявність у цих відносинах особливого суб’єкта – тобто такого, в якому уособлюється так звана «пуб­лічна адміністрація» – у вигляді або державних органів виконавчої влади, або виконавчих органів місцевого самоврядування (обґрунтування до­цільності легалізації поняття «публічна адміністрація», наведене у попе­редній главі цієї книги).

Стосовно ж характеру зазначених відносин слід зауважити, що пере­важають в них не управлінські ознаки, а ознаки так званої «публічної

28

сервісної» діяльності, тобто діяльності держави й органів місцевого само­врядування щодо забезпечення такого порядку їх взаємодії з населен­ням, конкретними приватними (фізичними і юридичними) особами, за якого останні здатні ефективно реалізовувати свої права і законні інте­реси.

Виходячи з цього, слід радикально змінити ставлення до доктринально-го тлумачення поняття адміністративного права. А саме, це – галузь права, що регулює переважним чином неуправлінські відносини між державними і недержавними публічно-владними органами, з одного боку, і підвладними керованими об’єктами – з іншого. Натомість адміністративне право регу­лює різноманітні відносини між цими органами і приватними особами щодо забезпечення згаданими органами необхідних умов для ефективної реалізації належних приватним особам прав, свобод і законних інтересів.

І лише як додаткова – тобто не першорядна, хоча й важлива – риса поняття адміністративного права має враховуватись «управлінська» (тоб­то, за етимологією цього терміна, власне «адміністративна») складова предмета регулювання цієї галузі права.

Отже, ще один висновок полягає в тому, що в узагальненому вигляді адміністративне право – це аж ніяк не «управлінське право», а головним чином «публічно-сервісне право», тобто право, спрямоване на обслугову­вання потреб та інтересів приватних осіб у їхніх стосунках з органами пуб­лічної адміністрації. Цей акцент і має стати домінантою в тлумаченні «адмі­ністративної» природи розглядуваної галузі права.

Більше того, аналогічно варто було б оцінювати природу багатьох інших категорій та інститутів, у визначенні яких використаний термін «адміні­стративний» (наприклад, «адміністративна відповідальність» – це не відпо­відальність управлінського характеру, а відповідальність перед органами публічної адміністрації).

Література

1. Див., наприклад: Бекетов О.Й. Актуальньїе проблеми администра- тивного права России // Государство й право. 1999. № 5. – С. 80–88.

2. Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблеми ре­ форми й новая система // Правоведение. 2000. № 5. – С. 6.

3. Кузьменко О. Адміністративний процес: сутність і структура // Пра­ во України. 2003. № 2. - С. 25.