2. Принципи адміністративних процедур

Одним з найважливіших принципів як у державній діяльності загалом, так і в адміністративній процедурі зокрема, є принцип верховенства права. Цей принцип в адміністративній процедурі, на нашу думку, означає пріо­ритет прав та свобод людини, справедливість і гуманізм у діяльності адмі­ністративних органів.

Суттєву роль в адміністративній процедурі відіграє принцип законності, який належить до числа конституційних. Конституція України прямо пе­редбачає, що органи державної влади та місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Кон­ституцією й законами України. Це означає, що лише Верховна Рада Ук­раїни може здійснювати правове регулювання адміністративної процеду­ри. Інші нормативно-правові акти, крім Конституції й законів України, не повинні використовуватись для правового регулювання відносин адмі­ністративних органів з приватними особами. При цьому важливо відрізня­ти «закон» від інших нормативно-правових актів і не допускати безпідстав­ного розширення принципу законності за рахунок підзаконних норматив­них актів.

Важливого значення в адміністративній процедурі набуває принцип рівності учасників адміністративної процедури перед законом. Цей прин­цип спрямовано на вирівнювання становища приватної особи у відноси­нах з органом публічної адміністрації, адже за чіткого визначення прав та обов’язків приватної особи й адміністративного органу в адміністративній процедурі обидва суб’єкти «зв’язаними» законом. Принцип рівності перед

200

законом означає також рівність різних приватних осіб перед законом. Отже, однакові адміністративні справи повинні й вирішуватися однаково.

В адміністративній процедурі заслуговує окремого виділення принцип публічності. В традиційному для вітчизняного адміністративного права вимірі його можна розуміти як обов’язок адміністративного органу розг­лядати та розв’язувати справи від імені держави або територіальної гро­мади, з урахуванням публічних інтересів. При цьому важливо чітко роз­межовувати адміністративні органи і невладних (непублічних) суб’єктів. Адже підприємства, установи та організації лише у виняткових випадках отримують владні повноваження або виступають носіями публічних інте­ресів.

Наприклад, сьогодні бюро технічної інвентаризації, які мають статус комунальних підприємств, здійснюють реєстрацію прав власності на не­рухоме майно. Ще одним нетиповим суб’єктом, який має функції публіч­ного характеру, є органи професійного самоврядування. Зокрема, таким органом вважається Аудиторська палата України, яка має окремі владні повноваження, наприклад, щодо сертифікації та ліцензування суб’єктів, які мають намір займатися аудиторською діяльністю. Отже, закон про адміністративні процедури може поширюватися і на таких суб’єктів, але для цього в законодавстві має бути спеціальний припис.

Окремо необхідно зазначити принципи адміністративної процедури, які виділяються в адміністративному праві європейських країн. Зокрема, в «Резолюції про захист особи від актів адміністративних органів»⁹ було ви­значено п’ять таких принципів: право бути вислуханим; доступ до інфор­мації; допомога і представництво; викладення мотивів; зазначення засобів правового захисту.

Відзначаючи виняткову важливість кожної з цих вимог до адміністра­тивної процедури, а також з огляду на необхідність узгодження вітчизня­ного законодавства з європейськими стандартами, цими принципами має бути пронизане українське законодавство про адміністративні процедури. І хоча окремі із згаданих принципів за формою радше нагадують конк­ретні права та обов’язки учасників адміністративної процедури, проте їх практична значимість очевидна.

Зокрема, право бути вислуханим є одним з фундаментальних принципів справедливої процедури й означає надання особі можливості висловити адміністративному органу свою думку в справі. Право бути вислуханим має бути забезпечене насамперед у справах, де передбачається прийняття «несприятливих» адміністративних актів, тобто таких, які негативно впли­вають на права, свободи та законні інтереси відповідної особи. Це право не слід розуміти буквально, адже особа за власним бажанням може пред­ставити власну позицію не лише в усній, а й у письмовій формі. Можливе одночасне заслуховування адміністративним органом всіх або кількох учасників провадження в ході проведення слухання.

Одним із ключових в адміністративній процедурі й спрямованим зо­крема і на реалізацію згаданого вище права бути вислуханим є принцип доступу до інформації, який означає, що особі за її запитом має надаватися

201

інформація у справі. Зрозуміло, що дієвість цього принципу буде належ­ною лише за умови, коли така інформація надаватиметься до прийняття адміністративним органом рішення, щоб особа мала можливість викорис­тати цю інформацію перед висловленням власної позиції.

В більшості країн особа отримає дозвіл на ознайомлення з інформа­цією, якщо доведе, що рішення у цій справі стосується її прав або закон­них інтересів. При цьому обсяг ознайомлення з матеріалами справи об­межений інформацією, яка необхідна особі для захисту її прав та інте­ресів.

У деяких країнах, зокрема скандинавських, згаданий принцип розгля­дається в більш широкому контексті, адже відкритість у цих державах є базовим принципом функціонування публічної адміністрації. Тому будь-яка інформація, що нею володіє адміністративний орган, є доступною для кожного. Винятком у питанні доступу до інформації може бути лише інформація, яка містить державну або комерційну таємницю та персо­нальні дані про особу.

Принцип допомоги та представництва містить кілька елементів. Зо­крема, обов’язок адміністративного органу сприяти особі в реалізації її прав, свобод та законних інтересів. Особливий наголос нині робиться на необхідності надання консультацій, в тому зокрема в конкретній справі. Другим важливим елементом цього принципу є право особи брати участь в адміністративній процедурі як особисто, так і через представника, крім випадків, передбачених законом.

Принцип викладення мотивів полягає в тому, що адміністративний орган повинен викласти фактичне та правове обгрунтування прийнятого рішен­ня, особливо у разі, коли адміністративний акт за своїм характером нега­тивно впливає на права, свободи й законні інтереси приватних осіб. Обсяг обгрунтування має бути достатнім, щоб зрозуміти мотиви органу в при­йнятті саме такого рішення. Вважається, що обгрунтування може бути ви­кладене як безпосередньо в адміністративному акті, так і в документі, за допомогою якого такий акт доводиться до відома відповідної особи. Мож­ливе викладення адміністративним органом мотивів на окрему вимогу особи, що має бути зроблено також у письмовій формі в термін, достатній для ознайомлення з обгрунтуванням прийняття акта та для його оскар­ження. Письмове наведення мотивів є відправною точкою для здійснення правового контролю за діяльністю публічної адміністрації.

Важливою гарантією захисту прав особи в адміністративній процедурі є обов’язок зазначення засобів правового захисту. Цей принцип зобов’язує адміністративний орган у самому адміністративному акті зазначати поря­док його оскарження. Тобто має бути надана вся інформація, необхідна для подання скарги (позову), зокрема зазначено орган, уповноважений розглядати скаргу (позов), терміни для оскарження тощо.

До інших принципів варто віднести також принцип підконтрольності, згідно з яким діяльність адміністративних органів підлягає обов’язковому зовнішньому контролю. З-поміж іншого, цей принцип означає право фізич­них і юридичних осіб оскаржувати рішення, дії та бездіяльність адмініст-

202

ративних органів як до органів вищого рівня, так і до суду. Суттєвою є можливість оскарження рішень адміністративного органу саме незалеж­ному органу, яким вважається суд. Є також й інші органи, звернення до яких є ефективним засобом правового захисту в демократичних правових державах, наприклад, уповноважений з прав людини, спеціалізовані ом-будсмени тощо. Важливо, щоб можна було оскаржити не лише сам адмін­істративний акт, тобто кінцеве рішення у справі, а й попередні – так звані процедурні – рішення та поведінку посадових або службових осіб.

Досить важливим для адміністративної процедури слід визнати прин­цип ефективності, або неформальності. Адміністративний орган повинен застосовувати найпростіші засоби для досягнення результату і діяти своє­часно. Адміністративна процедура не повинна бути надмірно формалізо­ваною.

Наприклад, німецьке процедурне законодавство передбачає, що адмі­ністративна процедура не зв’язана певними формами, якщо закон не вста­новлює особливих вимог до форми процедури. Процедура має відбувати­ся просто, доцільно й швидко. При цьому «доцільно» означає – най­ефективнішим з точки зору результативності та економічності способом. Необхідно не погіршити становище приватної особи і не «паралізувати» діяльність адміністративних органів надмірною зарегульованістю відно­син між ними.

У нас ця проблема перейшла в площину питання, у яких випадках може застосуватися так званий спрощений порядок провадження. Передбачаєть­ся, що спрощений порядок розв’язання справи полягає в тому, що оскіль­ки справа не зачіпає прав та інтересів інших осіб і адміністративного орга­ну, то немає потреби залучати до участі у провадженні додаткових учас­ників чи проводити складні процедурні дії, наприклад, слухання.

До речі, зазначимо, що такий елемент справедливої процедури як слу­хання, незважаючи на зовнішню складність, насправді може прискорити або спростити провадження, адже на одній зустрічі можна з’ясувати по­зиції всіх учасників, що сприяє об’єктивному і всебічному розгляду спра­ви. При цьому приватні особи мають додаткову можливість отримати ще більше інформації в справі та дізнатися про можливі наслідки її розв’я­зання.

Звичайно, щоб уникнути надмірної формалізації, слухання в адмініст­ративній процедурі повинні бути гнучкими, зокрема, адміністративний орган повинен мати можливості щодо спрямування ходу слухання, пред­мета дослідження, черговості та тривалості виступів тощо. Ведення про­токолу слухання так само спрямоване на економію процедурних засобів, адже в протоколі фіксуються позиції учасників адміністративної процеду­ри, і будь-хто завжди зможе отримати найповнішу інформацію про суть справи, позиції зацікавлених осіб тощо. Крім того, протокол слухання буде джерелом доказів у разі, коли адміністративний акт надалі оскаржу­ватиметься в адміністративному чи судовому порядку.

Якщо говорити про оперативність, то надзвичайно важливе значення для адміністративної процедури, як і для будь-якої процедури загалом мають

203

строки. При цьому необхідно розрізняти строки для вчинення окремих процедурних дій та загальний строк вирішення справи. Строки розв’язан­ня окремих видів справ повинні визначатися актами законодавства залеж­но від їх складності. Якщо строк вирішення справи за заявою окремим законом не визначено, тоді в законі про адміністративну процедуру можна встановити загальні правила визначення цього строку.

При цьому першочергове значення має підхід, за яким вирішення справи повинно здійснюватися в найкоротший строк, або, іншими словами, без зволікання. Має вимагатися не лише формальне дотримання визначеного законом строку, а й обов’язок діяти у сприятливий момент¹⁰.

Принциповою вимогою до адміністративного органу в адміністративній процедурі і фактично однією з її основоположних засад є вимога неупере­дженості адміністративного органу. По суті, це вимога до посадових та службових осіб адміністративного органу, які не повинні мати особистої неправомірної зацікавленості в результаті вирішення справи. Підставами для сумніву щодо неупередженості можуть бути, наприклад, випадки, коли посадова особа адміністративного органу є близьким родичем заявника або зацікавленої особи. В таких випадках мають діяти механізми відводу, самовідводу тощо.

Є й інші принципи, які також мають важливе значення для правового регулювання адміністративних процедур. В західних країнах одним із та­ких принципів вважається принцип пропорційності. Юридичними механіз­мами реалізації цього принципу і критеріями обмеження вільного розсуду є обов’язки адміністративного органу: використовувати повноваження лише з метою, для якої це повноваження надано; зважати на негативні наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності; співвідносити цілі прийняття рішення та умови їх досягнення.

Принципи не повинні залишатися формальними деклараціями, як це часто буває у вітчизняному правотворенні та правозастосуванні. Для за­безпечення їх дієвості необхідне змістовне наповнення принципів реаль­ними правовими механізмами.