- •Глава 1. Державне управління: соціальна природа та організаційно-правовий
- •Глава 2. Адміністративне право – головний регулятор державного управління.....27
- •Глава 1. Питання теорії органу виконавчої влади 48
- •Глава 2. Система органів виконавчої влади України 73
- •Глава 3. Теоретичні засади аналізу функцій органів виконавчої влади............... 101
- •Глава 4. Адміністративна правосуб’єктність органу виконавчої влади..............113
- •Глава 1
- •1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки
- •2. Загальне поняття управління та його соціальна природа
- •3. Зміст поняття державного управління
- •4. Демократія і державне управління: співвідношення та взаємозв’язок
- •Глава 2
- •1. Характер предмета адміністративного права: уточнення доктринальної оцінки
- •2. Щодо наукової дискусії про предмет адміністративного права: додаткові аргументи
- •3. Демократизація адміністративного права – ключове завдання його реформування
- •4. Процесуальний аспект адміністративного права: особливості тлумачення
- •5. Кодифікація адміністративного законодавства: нове бачення перспективи
- •Глава 1
- •1. Загальне поняття державного органу
- •2. Поняття органу виконавчої влади як базового елемента апарату державного управління
- •3. Особливості посади «керівника» органу виконавчої влади
- •4. Юридична природа органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування: особливі й спільні риси
- •Глава 2
- •1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади
- •2. Органи виконавчої влади та їх класифікація
- •3. Загальна характеристика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади
- •4. «Субординація», «координація» і «реординація» між органами виконавчої влади
- •5. Актуальні завдання дальшого реформування системи органів виконавчої влади
- •1. Загальнотеоретична характеристика функцій державних органів
- •2. Зміст поняття функцій органів виконавчої влади
- •3. Основні підходи до визначення видів функцій органів виконавчої влади
- •Глава 4
- •1. Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права
- •2. Компетенція органу виконавчої влади
- •3. Взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади
- •4. Правова природа дискреційних повноважень органу виконавчої влади
- •5. Орган виконавчої влади та правовий статус його керівника
- •Глава 1
- •1. Зміст поняття правових актів управління
- •2. Класифікація правових актів управління
- •Глава 2
- •1. Вимоги, що висуваються до правових актів управління, та наслідки їх недотримання
- •2. Процедури підготовки і прийняття правових актів управління: зміст і правова регламентація
- •Глава 1
- •1. Види прав громадян у державному управлінні
- •2. Гарантії прав громадян у державному управлінні
- •3. Реалізація прав громадян в адміністративних правовідносинах
- •Глава 2
- •1. «Адміністративна процедура» у змісті адміністративного процесу
- •2. Принципи адміністративних процедур
- •3. Індивідуальні адміністративні акти та процедура їх оскарження
- •§35 Закону фрн «Про адміністративну процедуру» в редакції від 21 вересня 1998 року (переклад неофіційний).
- •Глава 4
- •1. Зміст судового контролю за забезпеченням законності державного управління
- •2. Юридична природа і призначення адміністративної юстиції як провідної форми судового захисту прав громадян у державному управлінні
- •3. Принципи адміністративної юстиції та проблеми їх законодавчого закріплення
- •4. Проблема забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві
- •Глава 5
- •1. Законодавство про адміністративне судочинство: проблеми кодифікації
- •2. Адміністративний позов і учасники судового розгляду
- •3. Розгляд справи і рішення адміністративного суду
- •Глава 1
- •1. Суспільна роль та функції державної служби в Україні
- •2. Поняття державної служби і державних службовців: деякі дискусійні питання
- •3. Службові і посадові особи державної служби: зміст понять та їх співвідношення
- •4. Основні вимоги до поведінки державних службовців
- •Глава 2
- •1. Конституційні засади становлення та розвитку державної служби в Україні
- •2. Завдання і перспективи подальшого розвитку законодавства про державну службу
- •3. Необхідність зміни співвідношення публічно-правового і приватноправового регулювання державної служби
- •4. Проблеми систематизації законодавства про державну службу
- •1. Конкурсне провадження
- •2. Атестаційне провадження
- •3. Провадження з призначення на посади державних службовців
- •Глава 4
- •Глава 1
- •1. Призначення і функції державного контролю
- •2. Зміст понять «контроль», «нагляд», «аудит», «моніторинг»
- •3. Критерії класифікації видів контролю у державному управлінні
- •4. Система органів державного контролю та її законодавче забезпечення
- •Глава 2
- •1. Адміністративна відповідальність як результат здійснення контролю у державному управлінні
- •2. Щодо «управлінської концепції» інституту адміністративної відповідальності: постановка проблеми
- •3. «Адміністративний порядок» накладання санкцій як ознака управлінського характеру адміністративної відповідальності
4. Проблеми систематизації законодавства про державну службу
Державна служба є багатоелементним правовим інститутом. Більшість правових норм, що врегульовують його, зараз зосереджено саме в адміністративному праві. Законодавство України з питань державної служби вважається підгалуззю адміністративного законодавства.
Надзвичайно актуальною проблемою нині є систематизація адміністративного законодавства, частиною якого є законодавство щодо державної служби. Систематизація цього законодавства є досить складним завданням. Це пояснюється певною мірою тим, що, по-перше, нині згадане законодавство складається з базового законодавчого акта – Закону України «Про державну службу» 1993 р. (далі – чинний Закон), а також з великої кількості підзаконних актів – більше двадцяти указів Президента України та більше ста постанов Кабінету Міністрів України (далі – підза-конні акти); по-друге, повноцінна систематизація цього законодавства в минулий період не проводилася.
Разом з тим, законодавство з питань державної служби не відповідає багатьом нормам-приписам Конституції України, воно морально застаріле, громіздке, нормативні акти багато в чому неузгоджені тощо. Зокрема, досі продовжується практика намагань врегульовувати відносини державної служби різними підзаконними актами, попри те, що Конституція України вимагає, щоб «організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби» визначалися виключно законами (п. 12 частини першої ст. 92). Серйозним недоліком є концептуальна орієнтація на врегулювання державно-службових відносин, що виникають у зв’язку та з приводу проходження державної служби, переважно приватноправовими засобами, притаманними трудовому праву, і применшення значення публічно-правових засобів, притаманних адміністративному праву. Спостерігається також несистемність всього масиву різної правової природи актів, присвячених державній службі, що призвело до паралельного існування різних видів державної служби, розвиток яких у концептуальному плані, на нашу думку, має базуватися на єдиних принципах та підходах. Як слушно зазначено з цього приводу В.Б. Авер’яновим, чинний Закон України «Про державну службу» системно не вирішує концептуальних питань створення цілісного інституту державної служби в нашій державі’.
312
Систематизація законодавства повинна здійснюватися притаманними їй методами. Як відомо, систематизація проводиться у формі як інкорпорації, так і кодифікації. Тому потрібно визначити пріоритетний спосіб систематизації законодавства України про державну службу.
В ході майбутньої систематизації законодавства про державну службу слід зосередитися на головному – на звільненні від застарілих актів і підготовці нового законодавчого акта, на заміні суперечливих норм і закріпленні в такому новому акті прогресивних правових конструкцій, на усуненні правових прогалин шляхом запропонування сучасних наукових поглядів та підходів.
Для цього потрібно основну увагу приділити саме кодифікації. Інкорпорації ж слід відвести допоміжну роль – провести поточну перевірку правових актів на предмет вилучення вже не чинних положень та внесення відповідних доповнень.
Отже, зважаючи на те, що державна служба є особливим інститутом сучасної держави, треба здійснити саме кодифікацію законодавства України про державну службу.
Як відомо, до основних кодифікаційних актів належать: а) основи законодавства – нормативно-правові акти, що встановлюють найважливіші положення (основні засади) певної галузі права чи сфери державного управління; б) кодекс – найпоширеніший вид кодифікаційних актів, що діють в основних сферах суспільного життя, які потребують правової упорядкованості; в) статут, положення – кодифікаційні акти спеціальної дії, що приймаються не тільки законодавчими, а й правотворчими органами (наприклад, урядом).
Під час підготовки до проведення систематизації слід ураховувати, що кодифікація законодавства з питань державної служби є складною проблемою юридичної науки. Річ у тім, що інститут державної служби регулюється водночас різними галузями права, зокрема такими, як конституційне, адміністративне, трудове, фінансове, цивільне, кримінальне тощо. При цьому найбільш значний вплив на державну службу справляє саме право адміністративне. Невипадково сьогодні державна служба розглядається як підгалузь адміністративного права.
Процес кодифікації є досить складною та копіткою роботою, зокрема тому, що вона передбачає такі три стадії, як: 1) виявлення законодавчих недоліків тієї чи іншої галузі (підгалузі); 2) усунення таких недоліків засобами права та юридичної техніки; 3) зведення обробленого матеріалу в єдине ціле з метою його закріплення на законодавчому рівні.
Підґрунтям кодифікації законодавства про державну службу, на нашу думку, мають бути вже прийняті на найвищому державному рівні політичні рішення про необхідність проведення в Україні державно-правової реформи та про покладення в основу здійснення реформування системи державного управління основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні. Зазначеною Концепцією, зокрема, передбачено, що насамперед слід переглянути законодавство щодо державної служби. Поряд із внесен-
313
ням змін до чинного Закону України «Про державну службу» та удосконаленням чинних нормативно-правових актів, «у перспективі треба прийняти узагальнюючий закон (виділено автором. – В.К.), який би виконував роль методологічного і регулятивного фундаменту правового забезпечення цілісного Інституту державної служби з урахуванням усіх особливостей на різних етапах його розвитку»2.
Кодифікації підлягають насамперед ті інститути державної служби, які недостатньо врегульовані чинним Законом, або їх регулювання здійснюється не Законом, а підзаконними нормативно-правовими актами, або вони поки що регулюються іншими галузями права.
Така кодифікація повинна спрямовуватись на подолання існуючих суперечностей та неузгодженостей у поточному законодавстві, виходячи із сучасних наукових уявлень про інститут державної служби з притаманними йому особливостями та перспективами удосконалення.
Оскільки реформуванню підлягає вся система державної служби України, акцентуємо увагу лише на головних, на нашу думку, нерозв’язаних проблемах, які треба усунути в результаті кодифікації.
По-перше, потребує чіткого визначення сфера поширення інституту державної служби в Україні. Для цього треба, нарешті, позбутися термінологічної невизначеності і якнайшвидше законодавче закріпити поняття «державний службовець», «державна посада державної служби», а також уточнити значення базового терміна «державна служба». При цьому слід враховувати термінологічну розбіжність змісту понять «праця» і «служба». Це допоможе визначитися щодо широкого і вузького розумінь поняття «державна служба» на користь одного з них. Зокрема, пропонуємо обрати саме звужений підхід. Тобто вважати державними службовцями тільки тих осіб, які професійно і за державні кошти виконують завдання державного управління та державного регулювання на посадах державної служби в державних органах чи їх апараті. При цьому треба буде також враховувати, що терміни «державна служба», «державний сектор», «бюджетна сфера» не можуть збігатися.
По-друге, необхідно перейти до правового регулювання державної служби та правовідносин, що виникають у зв’язку з її проходженням державними службовцями державних органів та їх апаратів, методами публічно-правовими, притаманними адміністративному, конституційному та іншим публічним галузям права, і водночас припинити застосування методів приватноправових, притаманних цивільному та трудовому праву. Тобто правовідносини державної служби мають регулюватись не трудовим, а адміністративним правом.
Науковцями вже висловлені різні пропозиції, в тому числі такі, що досить складно узгоджуються, щодо шляхів та методів кодифікації законодавства про державну службу, а також про форму майбутніх кодифікованих актів. Приміром, В.Б. Авер’янов вважає, що це може бути основоположний Закон України «Про основні засади служби в державі», який охоплював би: загальні положення, притаманні усім категоріям державних службовців; вичерпну класифікацію державних службовців; регулювання організації керівництва державною службою і т. ін3.
314
О.В. Петришин та І.Б. Коліушко вважають початковим станом реформування законодавства про державну службу прийняття законодавчого акта у формі нової редакції Закону України «Про державну службу», а загалом – окремого закону «Про засади державної служби в Україні» та розробки низки спеціальних законодавчих актів щодо окремих напрямків державно-службової діяльності, серед яких – закон «Про адміністративну службу», який має регулювати питання проходження служби в державних органах, передусім виконавчої влади4.
Ю.П. Битяк висловився за необхідність прийняття загального законодавчого акта, яким могли б бути «Основи законодавства про державну службу»5.
Г.І. Леліков і О.Ю. Оболенський вважають, що в українському законодавстві основні питання організації, побудови та діяльності державної служби мають бути вирішені новою редакцією Закону України «Про державну службу», а питання захисту прав й інтересів державних службовців та їх юридичної відповідальності – з прийняттям Кодексу основних правил поведінки державного службовця6.
Враховуючи різні підходи щодо розвитку та реформування української державної служби, вважаємо, що найкращим методом досягнення взаємоприйнятних та системно узгоджених пропозицій щодо визначення форми та змісту нових законодавчих актів з питань державної служби є проведення широкої наукової дискусії. В її межах пропонуємо систематизацію законодавства України про державну службу провести шляхом кодифікації, яку здійснити у два етапи: перший у найближчі роки; другий – через п’ять років після завершення першого етапу кодифікації.
Такий підхід аргументується як складністю роботи з підготовки та проведення систематизації законодавства України про державну службу, так і певною науковою невизначеністю щодо особливостей інституту державної служби в Україні.
Тому ми вважаємо за доцільне здійснити такі поступові кроки:
• У межах першого етапу:
перший крок – необхідно прийняти нову редакцію Закону «Про державну службу», яким публічно-правовими засобами закріпити основні базові поняття, терміни та їх співвідношення у сфері державно-службо вих правовідносин;
другий крок – повернутися до розгляду питання щодо підготовки законодавчого акта в формі Кодексу для правового врегулювання основ них правил поведінки державних службовців – з урахуванням необхід ності доповнення його розділами щодо дисциплінарної відповідальності державних службовців – і прийняти, зрештою, Кодекс поведінки і дисцип лінарної відповідальності державних службовців;
третій крок – підготовка та прийняття узгодженої з зазначеними актами нової редакції Закону про боротьбу з корупцією, а також внесення відповідних змін до Закону «Про службу в органах місцевого самовряду вання».
315
• У межах другого етапу:
перший крок – створення проекту спеціального кодифікаційного акта – Кодексу державної служби;
другий крок – апробація проекту Кодексу шляхом його розгорнуто го науково-громадського обговорення;
третій крок – узгодження суперечних позицій проекту та прийняття зазначеного Кодексу.
Причому цей Кодекс державної служби уявляється як систематизований законодавчий акт, що складатиметься із загальної частини, спеціальної частини та окремих положень і який слугуватиме правовому регулюванню публічно-правовими засобами усієї сукупності державно-службових правовідносин в Україні.
За такого підходу, на нашу думку, майбутнє законодавство України про державну службу стане цілісним та внутрішньо узгодженим, а правове регулювання інституту державної служби буде здійснюватися виключно на публічно-правових засадах.
Таким чином, систематизація законодавства з питань державної служби у формі кодифікації об’єктивно має стати чинником, що сприятиме істотному та послідовному реформуванню інституту державної служби, що, у свою чергу, має позитивно вплинути на стан українського адміністративного законодавство загалом.
Література
Авер’янов В.Б. Вступ // Державна служба: організаційно-правові ос нови і шляхи розвитку /За заг ред. В.Б. Авер’янова. – К., 1999. – С. 6.
Концепція Адміністративної реформи в Україні. – К., 1998. – С. 34.
Авер’янов В.Б. Реформування органів виконавчої влади – необхідна умова динамічного розвитку державної служби // Державна служба в Ук раїні: організаційно-правові основи і шляхи розвитку. – С. 22.
Петришин О.В., Коліушко І.Б. Напрямки реформування законодав ства про державну службу // Державна служба в Україні: організаційно- правові основи і шляхи розвитку. – С. 112.
Битяк Ю.П. Сучасний стан і проблеми законодавчого забезпечення державної служби в Україні // Державна служба в Україні: організаційно- правові основи і шляхи розвитку. – С. 106.
Леліков Г.І., Оболенський О.Ю. Основні напрямки розвитку і удо сконалення державної служби // Державна служба в Україні: організацій но-правові основи і шляхи розвитку. – С. 30–32.
ГЛАВА З
ПРОВАДЖЕННЯ У ДЕРЖАВНІЙ СЛУЖБІ
Ааналіз змісту інституту державної служби дає змогу виділити низку проваджень, які притаманні саме цьому інституту і, водночас, відносяться до так званих «позитивних» адміністративних проваджень. До них, зокрема, слід, на наш погляд, віднести:
• конкурсне провадження;
атестаційне провадження;
провадження щодо призначення на посаду державного службовця 1–2 категорії та деякі інші.
Розглянемо докладніше зазначені види проваджень.