4. Основні вимоги до поведінки державних службовців

Проведення в Україні адміністративної реформи, що передбачає та­кож вдосконалення системи державної служби, не принесе бажаного по­зитивного результату, якщо не будуть запроваджені нові підходи до право­вого регулювання поведінки державних службовців.

Як відомо, у чинному Законі України «Про державну службу» (далі – чинний Закон) поведінці державних службовців присвячено окрему стат-

289

тю: «Стаття 5. Етика поведінки державного службовця», згідно з якою дер­жавний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов’яз­ки; шанобливо ставитись до громадян, керівників і співробітників, дотри­муватися високої культури спілкування; не допускати дій та вчинків, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Зрозуміло, що посилення вимог до поведінки державних службовців повинно здійснюватися одночасно як з боку держави – засобами права, так і з боку суспільства – засобами моралі. На нашу думку, успішне роз­в’язання зазначених проблем можливе шляхом встановлення певних, ви­важених, зрозумілих і, головне, прийнятних для сучасного українського суспільства морально-етичних вимог до допустимих проявів поведінки дер­жавних службовців та їх законодавчого закріплення. Складність практич­ної реалізації цього завдання полягає, насамперед, у виробленні тих пра­вил поведінки державних службовців (далі – службовців), що є дійсно загальновизнаними, а також у розв’язанні проблеми співвідношення юри­дичних норм і морально-етичних приписів.

Нині вимоги до поведінки існують, але вони розпорошені по різних, переважно підзаконних, актах. Гадаємо, що потрібно зосередити всі вимо­ги до поведінки державних службовців в одному законодавчому акті коди­фікованого типу. Це дасть змогу, по-перше, згрупувати вимоги в конкрет­них нормах у взаємозв’язку та залежно від ступеня їх суспільної небезпе­ки; по-друге, встановити певне співвідношення між моральною відпові­дальністю й відповідальністю правовою за порушення чітко визначених правил поведінки; по-третє, вдосконалити юридичну відповідальність за порушення або недотримання правил поведінки службовцями шляхом законодавчого встановлення як загальних (для всього корпусу службовців), так і спеціальних вимог (для особливої категорії службовців – посадових осіб).

Доречно нагадати, що українськими ученими й практиками за дору­ченням Міністерства юстиції України було розроблено робочий варіант проекту Кодексу основних правил поведінки державного службовця (далі – Кодекс поведінки). Цей проект є результатом творчого осмислення про­блем поведінки у сфері органів державного управління і пропонує певний варіант її розв’язання. Поки що ці пропозиції не знайшли свого законо­давчого втілення. Разом з тим, його основні концептуальні положення та нормативні конструкції залишаються, на наш погляд, актуальними і мо­жуть бути використані в подальшій законопроектній роботі. Тим більше, що зазначений законопроект здобув позитивну оцінку закордонних екс­пертів.

Оскільки в одному правовому акті, навіть кодифікованого типу, об’єк­тивно неможливо регламентувати всю багатоманітність аспектів поведінки службовців державної служби, у проекті Кодексу поведінки вміщено лише основні вимоги до поведінки державних службовців як осіб, на котрих повною мірою поширюється дія чинного Закону України «Про державну службу». Хоча існує і такий погляд, що в майбутньому він (Закон «Про

290

державну службу») мав би поширюватися й на інших осіб, віднесених до сфери державної служби у широкому розумінні.

Основними вимогами до поведінки службовців необхідно, на наш погляд, вважати наступні:

а) додержання законності у своїй професійній діяльності;

б) додержання загальновизнаних у суспільстві морально-етичних ви­ мог поведінки;

в) недопущення проявів корупції;

г) добросовісне й професійне виконання своїх службових повноважень;

д) збереження державної та іншої охоронюваної законом таємниці;

е) сприяння громадянам України у практичній реалізації їхніх прав і свобод.

Відповідно до Конституції України, службовець під час виконання служ­бових повноважень має діяти на підставі, в обсязі та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України (ст. 19). Причому службовець пови­нен провадити свою діяльність виключно у межах наданих відповідній посаді службових повноважень, а його рішення та дії повинні відповідати вимо­гам, визначеним чинним законодавством.

Слід ураховувати, що в своїй повсякденній діяльності службовці керу­ються не так безпосередньо Конституцією і законами України, як різно­манітними підзаконними актами, зокрема численними відомчими інструк­ціями, положеннями, рекомендаціями тощо. Виходячи з принципу закон­ності, правові акти, що закріплюють особливості правового статусу служ­бовця, не повинні суперечити Конституції та законам України, обмежу­вати права і свободи службовця, встановлювати для нього не передбачені законом пільги або інші переваги, скасовувати встановлені законом об­меження чи заборони щодо державної служби.

У майбутньому Кодексі поведінки має бути зазначено, що сприяння у межах службових повноважень утвердженню та забезпеченню прав і сво­бод людини й громадянина, закріплених Конституцією і законами Украї­ни, є обов’язком кожного службовця. Службовець у своїй діяльності зобо­в’язаний також забезпечувати дотримання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності.

Нині в Україні етичні вимоги до поведінки службовців здебільшого сприймаються як важливий різновид професійної етики, що являє собою сукупність моральних правил поведінки службовців, за допомогою яких можна оцінити їхню діяльність з точки зору таких цінностей, як справед­ливість, чесність, совість, гідність, людяність, чуйність, відповідальність, професіоналізм, патріотизм тощо.

Одним із важливих і водночас непростих є питання недопущення зло­вживань службовцями своїм службовим становищем. Будь-які прояви сва­вілля або байдужості державного службовця до правомірних дій та вимог громадян слід визнати неприпустимими. Службовець зобов’язаний з пова­гою, шанобливо ставитися до інших службовців, громадян, бути ввічли­вим, коректним у службових стосунках, дотримуватися високої культури

291

спілкування. У свою чергу, він має право на повагу як особистої гідності, так і особливостей його правового статусу з боку керівників, інших служ­бових і посадових осіб та громадян. Службовець повинен уникати дій, які можуть бути розцінені як використання службового становища у власних чи корпоративних інтересах або можуть негативно вплинути на його репу­тацію як державного службовця. Він не повинен вчиняти дії, які можуть негативно вплинути на його моральний образ як під час виконання служ­бових повноважень, так і поза межами державної служби. Для службовців, які допустили такі дії, це повинно мати негативні наслідки, зокрема, зако­ном передбачена юридична відповідальність.

У принциповому плані потребує розв’язання питання політичної лояльності службовців до політичного керівництва. Йдеться не про втручання в особисте життя чи обмеження певними рамками світо­гляду службовця як людини чи громадянина. Оскільки держава гаран­тує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і за­конами України (частина четверта ст. 15 Конституції), в Кодексі по­ведінки слід зазначити, що службовець повинен утримуватися від ак­тивної політичної діяльності у формі політичних заяв і акцій, не може будь-яким іншим чином засвідчувати під час виконання повноважень державної служби своє особливе ставлення до певних політичних партій або громадсько-політичних рухів: брати участь у мітингах, маніфеста­ціях, передвиборчій агітації, висловлювати публічно свої симпатії чи антипатії до політичних партій, їх програмних документів та їх лідерів тощо. Винятки із цього правила мають бути зроблені щодо випадків антигуманної, антиконституційної, антидержавної діяльності відпо­відних політичних сил.

На практиці доволі часто можуть виникати нестандартні ситуації, зу­мовлені так званим «конфліктом інтересів». Службовець не повинен ви­користовувати своє службове становище для одержання додаткових, тоб­то не передбачених законодавством доходів, пільг або інших переваг від будь-яких юридичних та фізичних осіб як для себе, своїх родичів та близь­ких, так і для інших осіб.

Він також не повинен порушувати обмеження і заборони щодо дер­жавних службовців, встановлені антикорупційним законодавством та За­коном України «Про державну службу». Недопущення проявів корупції у діяльності службовця є однією з основних вимог до їх поведінки: службо­вець повинен уникати будь-яких дій, які можуть давати підстави підозрю­вати його в корупції.

Службовці постійно працюють з великим обсягом інформації. Тому їхня поведінка щодо збереження державної та іншої охоронюваної зако­ном таємниці є одним з найважливіших об’єктів регулювання. Загальноп­рийнятим вважається, що службовцю забороняється розголошувати дові­рену йому у зв’язку з виконанням службових повноважень державну таєм­ницю, іншу інформацію з обмеженим доступом, зокрема й після зали­шення ним державної служби. Це питання є досить дискусійним, але сама його постановка, на наш погляд, є правильною. Тому пропонуємо встано-

292

вити термін для нерозголошення державної або іншої охоронюваної зако­ном таємниці відповідно до законів України «Про державну таємницю» та «Про інформацію», а для нерозголошення конфіденційної й приватної інформації – п’ять років після припинення державної служби, зокрема після виходу на пенсію.

У Кодексі поведінки потрібно також зазначити, що службовець не по­винен використовувати отриману в процесі виконання службових повно­важень інформацію, розголошення якої заборонене, як у своїх власних інтересах, так і в інтересах інших осіб. Зазначене повинно враховувати випадки, коли таке використання допустиме у чітко окреслених ситуаціях – коли воно спрямоване на відвернення реальної загрози життю або здо­ров’ю людей.

Службовець у відносинах з громадянами зобов’язаний завжди пам’ята­ти, що найважливішим завданням його службової діяльності є сприяння утвердженню пріоритету прав і свобод людини й громадянина. Він не по­винен чинити дії, які порушують права, свободи і правомірні інтереси громадянина, групи або груп громадян, створювати перешкоди для здійснення цих прав, свобод й інтересів, вимагати виконання не передба­чених законом обов’язків. Його поведінка повинна бути такою, аби гро­мадянин був упевненим в тому, що йому сприятимуть і нададуть необхід­ну допомогу в усіх його правомірних діях та вимогах.

Свої особливості має поведінка службовця у відносинах з об’єднання­ми громадян, релігійними організаціями: головним критерієм тут має бути додержання принципів законності та неупередженості.

Службовець повинен діяти виключно на підставі закону, незалежно від особистих політичних поглядів, релігійних переконань, громадської діяльності. Обов’язково має бути заборонено віддавати перевагу будь-яким об’єднанням громадян, релігійним організаціям незалежно від їх чисельності, статусу, конфесійності, напрямів діяльності тощо, а та­кож неправомірно позбавляти наданих їм законом прав. Відносини з об’єднаннями громадян, релігійними організаціями мають здійснюва­тись службовцем виключно в межах повноважень, відповідних посаді, без права будь-якого втручання в їхнє внутрішнє життя та правомірну діяльність.

Службовець зобов’язаний припинити членство в політичній партії або громадсько-політичному русі на весь період проходження держав­ної служби. Потрібно діяти відповідно до Закону України «Про по­літичні партії». На жаль, явною недосконалістю цього Закону, як нам здається, є відсутність заборони на членство службовців у політичних партіях.

Службовець повинен бути толерантним і ставитися з повагою до різних релігійних організацій, їх представників, додержуватися у своїй діяльності принципу відокремлення церкви і релігійних організацій від держави, а школи – від церкви. У відносинах з об’єднаннями громадян службовець має дотримуватися принципу рівності перед законом громадських органі­зацій та політичних партій.

293

Службовець може брати участь у заходах, пов’язаних із відправленням релігійних обрядів, лише як приватна особа. Не можна, як здається, підтри­мувати практику, коли найвищі посадові особи держави беруть участь у богослужіннях саме як представники держави. Вони можуть це робити виключно як приватні особи.

Службовці не повинні надавати приміщення державних органів та органів місцевого самоврядування для відправлення релігійних обрядів і демонстрування прихильності до будь-яких релігійних організацій. Вва­жаємо, що такий підхід повною мірою повинен стосуватися також і по­літичних партій та громадсько-політичних рухів.

У зв’язку з розширенням міжнародного співробітництва України регулювання поведінки службовців у відносинах з міжнародними організаціями, іноземними установами та іноземцями набуває особ­ливого значення. Головним критерієм у вирішенні цього питання по­винно бути те, що у відносинах з міжнародними організаціями, іно­земними установами та іноземцями службовець під час виконання повноважень державної служби повинен діяти виключно в інтересах української держави.

У відносинах з представниками міжнародних організацій, іноземних установ та іноземцями службовець зобов’язаний діяти за правилами вста­новленого відповідним чином протоколу, повинен поважати звичаї й тра­диції інших народів та країн. Він не має права поширювати неофіційну інформацію, що стосується діяльності міжнародних організацій, інозем­них установ та іноземців, а також додавати до офіційної інформації власні міркування без спеціального на те уповноваження.

Необхідно також законодавче закріпити, що службовцю забороняєть­ся одержувати гонорари, будь-які кошти та майно від інших держав, міжна­родних організацій, іноземних установ та іноземців, крім винагороди, пе­редбаченої міжнародними договорами України, зокрема у зв’язку з отри­манням спадщини, набуттям прав володіння об’єктами інтелектуальної власності, а також винагороди за результати наукової, викладацької або творчої діяльності.

Разом з тим, враховуючи міжнародний досвід, варто було б законодав­че визнати, що допускається отримання державним службовцем незнач­них особистих подарунків, які за своєю вартістю та призначенням відно­сяться, за нормами міжнародного протоколу, до сувенірів. Що ж до більш значних за орієнтовною вартістю подарунків, то службовці не повинні мати права їх одержувати. Якщо ж зазначені подарунки фактично вручені службовцю від інших держав, міжнародних організацій, іноземних уста­нов та іноземців, то вони мають бути внесені до спеціального реєстру (який має вестися у порядку, передбаченому законодавством України) і передані українській державі (визначеному законодавством державному органу).

На завершення зазначимо, що лише деякі з наведених вище вимог зна­йшли своє відображення у затверджених Наказом головдержслужби Украї­ни від 23.10.2000 р. № 58 Загальних правилах поведінки державного служ-

294

бовця. Але, по суті, цей відомчий документ містить обмежене коло правил поведінки.

До того ж істотною вадою цього відомчого акта слід визнати те, що конституційному принципу верховенства закону не відповідає його п. 26, який проголошує: «Порушення цих правил державними службовцями є підставою для застосування до них дисциплінарних стягнень, передбаче­них Кодексом законів про працю України, а також Законами України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією».

На жаль, наведене формулювання суперечить вимозі п. 22 частини пер­шої ст. 92 Конституції України, згідно з яким «діяння, які є... дисциплі­нарними правопорушеннями, та відповідальність за них» визначаються виключно законами України.

Отже, з наведеного випливає, що не тільки вимоги до поведінки служ­бовців, а й відповідальність за їх порушення повинні бути врегульовані виключно законами. З метою розв’язання питання правового регулю­вання поведінки службовців потрібно прийняти повноцінний Кодекс поведінки і дисциплінарної відповідальності державного службовця. На нашу думку, це цілком відповідатиме як Концепції адміністративної реформи, так і Стратегії реформування системи державної служби в Україні.