Глава 4

АДМІНІСТРАТИВНА ЮСТИЦІЯ ЯК ФОРМА СУДОВОГО ЗАХИСТУ ПРАВ ГРОМАДЯН У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

1. Зміст судового контролю за забезпеченням законності державного управління

Питання про сутність, зміст судового контролю як одного із засобів забезпечення законності державного управління та перспективи його вдос­коналення є досить актуальним в умовах адміністративної реформи.

Судовий контроль – це комплексне правове явище, яке відображає як ос­новні риси судової влади, так і ознаки юрисдикційної діяльності органів дер­жави.

В демократичній державі кожна з гілок влади має відповідні функціональні та цільові орієнтири, а також специфічні форми діяльності. Судова влада ви­окремлюється такою формою діяльності як правосуддя, що передбачає розгляд і розв’язання на основі чинного законодавства економічних, політичних, уп­равлінських та інших спорів, сторонами у яких можуть бути громадяни, їх об’єднання, юридичні особи, державні органи і органи місцевого самовряду­вання.

При цьому найголовнішою суспільною роллю судової влади в демо­кратичному суспільстві необхідно визнати забезпечення панування права в ході розв’язання різноманітних юридичних конфліктів.

Здійснення судової влади покладено на відповідну систему судів. Кожен з них, незалежно від свого місця в судовій системі, від низового до верховного, вирішує конкретні справи самостійно, керуючись виключно законом і право­свідомістю, тобто є самостійним носієм судової влади. Цим судова влада прин­ципово відрізняється від виконавчої, в системі, якої вищі органи керують ниж­чими і можуть давати вказівки щодо розв’язання питань, які входять до їх компетенції. Судова система не передбачає подібних відносин між її складови­ми елементами.

Отже, в межах судової системи створюються оптимальні умови для здійснен­ня неупередженого та ефективного контролю щодо державного управління, а саме контролю за його законністю.

Здійснення судового контролю у сфері державного управління неможливо розглядати відокремлено від основного призначення судів – реалізації повно­важень щодо правового оцінювання конкретних фактів, зокрема щодо розв’я­зання спорів і застосування передбачених законодавством санкцій.

Подібна діяльність в літературі отримала назву юрисдикційної¹. Саме юрис­дикція (від лат. іигМ’кио – судочинство) довгий час ототожнювалася із судо­чинством, правосуддям та підсудністю².

Буквально латинський термін уи/ш/Іс/Іо походить від сліву’г/5 гіісеге¹, що оз­начає «проголошувати право», тобто творити й застосовувати правові норми.

Зазначимо, що з часом поняття юрисдикції зазнало певних змін і сьогодні воно охоплює всю сукупність правомочностей відповідних державних органів розв’язувати правові спори і справи про правопорушення⁴.

223

В літературі наголошується, що центральною ланкою в правоохоронній діяль­ності держави є розгляд справ про правопорушення, про правові спори і прий­няття рішень у них⁵, що й складає сутність юрисдикції.

Юридичне вираження юрисдикційної функції суду полягає у: а) повнова­женнях керувати судовим процесом; б) повноваженнях судити і виносити ком­петентне рішення; в) повноваженнях зобов’язувати до виконання прийнятого рішення⁶.

Відзначимо, що правосуддя, безумовно, є найбільш удосконаленим засо­бом юрисдикційного захисту інтересів держави і людини, але аж ніяк не єди­ним.

Юрисдикційна діяльність певним чином притаманна і органам інших гілок державної влади, а також органам місцевого самоврядування, однак така діяльність відповідних органів не поширюється на всі правовідносини, що ви­никають у державі, – на відміну від юрисдикції судової влади (ст. 124 Консти­туції України), і, крім того, вона є підконтрольною судовій владі.

Судовий контроль щодо забезпечення законності державного управління виступає необхідною умовою ефективності юрисдикційної діяльності суду в справах, які пов’язані з перевіркою законності діяльності відповідних органів та посадових осіб.

Оскільки контрольна діяльність суду підпорядкована загальній меті його юрисдикції – розв’язанню певного правового спору і не може здійснюватися поза нею, судовий контроль є юрисдикційним.

Залежно від різновиду судової юрисдикції можна виокремити такі види су­дового контролю:

1. загальний судовий контроль, або контроль з боку загальних судів під час розгляду кримінальних, цивільних та адміністративних справ;

2. спеціалізований судовий контроль, або контроль з боку спеціалізованих (адміністративних і господарських) судів;

3. конституційний судовий контроль, або контроль з боку Конституційного

Суду.

• Під час розгляду цивільних справ за позовами, і передусім таких, де од­ нією із сторін є орган виконавчої влади, суд (суддя) оцінює їх з точки зору відповідності закону, приймає певне рішення у справі, яким може змінити або скасувати управлінське рішення (акт управління), чим фактично втручається в здійснення державного управління (глава 31-А Цивільного процесуального кодексу України).

Під час розв’язання кримінальних справ суд може застосувати непряму (опосередковану) форму контролю щодо державного управління. Поряд із вирішенням питання про винність особи в кримінальному злочині та її відпо­відальність суд перевіряє законність дій органів управління та посадових осіб. Якщо суд виявить порушення законності, він вносить окрему ухвалу (ст. 340 Кримінально-процесуального кодексу України).

• Контроль з боку спеціалізованих судів має багато спільних рис із контро­ лем, що здійснюється судами загальної юрисдикції, але існують і відмінності, серед яких: предметні підстави судового контролю (специфіка предмета судо­ вого розгляду); суб’єкти, які обов’язково беруть участь у розгляді справи (юри­ дичні особи, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування); процедура розгляду справи, в ході якого здійснюється контролювання.

224

• Контрольні повноваження Конституційного Суду щодо державного уп­равління визначаються Конституцією України і Законом «Про Конституцій­ний Суд України». Конституційний Суд здійснює свої контрольні повнова­ження під час розгляду справ про конституційність актів вищого органу вико­навчої влади – Кабінету Міністрів України; розгляду конституційних подань і конституційних звернень.

Судовий контроль має й інші різновиди. Наприклад, можна відокремити прямий судовий контроль від непрямого.

Прямий контроль передбачає вирішення подальшої долі управлінського акта, законність якого перевіряється судом. Така ситуація можлива у випадку оскар­ження конкретного індивідуального або нормативного правового акта управ­ління.

Необхідно зауважити, що під час розгляду справ, пов’язаних з оскаржен­ням правових актів управління, судовий контроль не є, як зазначається в літе­ратурі, «завданням»⁷, а є необхідним наслідком скарги і функціональним засо­бом забезпечення захисту прав і свобод суб’єктів правових відносин, які вини­кають у сфері державного управління.

Непрямий контроль здійснюється, коли оскаржується не безпосередньо акт управління, а дії, які суперечать цьому акту, чи бездіяльність (якщо акт зобо­в’язує здійснити відповідні дії). В такому випадку правова доля акта управлін­ня не вирішується, а лише розв’язується пов’язане з ним спірне питання.

Крім того, непрямий судовий контроль здійснюється у випадку, коли по­стає питання про законність у державному управлінні, рішення якого впливає на з’ясування сутності справи, що розглядається судом (наприклад, про на­явність ознак злочину в діях посадової особи, стягнення збитків тощо).

На нашу думку, для найбільш повного розуміння природи судового конт­ролю варто порівняти останній з контролем адміністративним (управлінсь­ким).

Таке порівняння можна здійснити за наступними критеріями:

• сфера і обсяг контрольної функції;

• суб’єкти і об’єкти контролю;

• цілі та характер контролю;

• функціональне призначення контролю.

Сфери контролюючого впливу судової влади і адміністративних органів відрізняються за різнотипними завданнями, що стоять перед ними. Якщо су­довий контроль – це складова частина відправлення правосуддя в суді, то адміністративний контроль – функція управління.

Сфера, яка контролюється судом, обмежується питаннями законності діяль­ності органів державного управління.

Контроль як управлінська функція спрямований передусім на спо­стереження за «відповідністю діяльності підконтрольного об’єкта тим при­писам, які він (об’єкт) отримав від керівної ланки (органу, посадової осо­би)»⁸.

У зв’язку із цим адміністративний контроль може бути як внутрішнім, так і зовнішнім, а судовий контроль завжди зовнішній.

Зовнішній характер судового контролю обумовлюється специфічним неза­лежним статусом представників судової влади, у зв’язку з чим суди поширю­ють свій контроль на непідлеглі їм органи.

225

Зазначимо, що в ході управлінського контролю не тільки здійснюється певна корекція дій об’єкта управління, якщо він (об’єкт) «відхиляється від заданої програми»⁹, а й налагоджується зворотний зв’язок між суб’єктом і об’єктом управління, при цьому головною метою контролюючого впливу є не тільки забезпечення законності державного управління, а також і ефективізація уп­равлінського процесу, при цьому остання має аж ніяк не менше значення, а в деяких випадках провідне. Тому в ході управлінського контролю перевіряється не тільки законність тих чи інших управлінських дій, а й доцільність та ефек­тивність реалізації управлінських рішень.

Доцільність управлінських рішень не є сферою контролюючого впливу судо­вої влади. Суд не має права аналізувати причини (окрім юридичних) і управлінсь­ку мету, на яких засновано рішення управлінського органу. Крім того, наявність такого права у суду вказувало б на «вторгнення» останнього в здійснення держав­ного управління. В літературі з цього приводу зазначалося: «...як би юрисдикцій-ну діяльність суду поширити й на оцінювання доцільності управлінських рішень, то це б зачіпало самостійність іншої гілки державної влади – виконавчої»¹⁰.

Для судового контролю забезпечення ефективності державного управління не є метою, а виступає як побічний напрямок діяльності. Цей вид контролю полягає, насамперед, у забезпеченні законності в державному управлінні, а також дотримання прав громадян та інших суб’єктів правовідносин, охорона яких здійснюється судовою владою.

Отже, судовий контроль, забезпечуючи законність державного управління, спрямований передусім на:

• підтримання відповідності державно-управлінських рішень Конституції та іншим законодавчим актам України;

• забезпечення захисту прав і свобод суб’єктів управлінських правовідно­ син (насамперед, суб’єктів, які не мають владних повноважень, – фізичних та юридичних осіб);

• ліквідацію випадків зловживання службовим становищем та перевищен­ ня владних повноважень;

• поновлення режиму законності у випадках його порушення незаконни­ ми діями чи бездіяльністю органів державного управління та їх посадових осіб.

Крім цього, суд контролює законність здійснення органом державного управління дій у межах повноважень, наданих йому законом. При цьому роз­глядається спосіб реалізації повноважень згідно із законом. Таку роль відіграє судовий контроль взагалі, а в період реформування державної управлінської системи виконання цієї функцій має важливе значення для стабілізації проце­су запровадження адміністративно-правових новацій.

Судовий контроль, забезпечуючи законність державного управління, спря­мований на такі важливі цілі, як захист прав і свобод громадян та процесуаль­не забезпечення розгляду справи.

По-перше, судовий контроль – частина цілісної системи правового захис­ту, до якої звертаються громадяни у випадку порушення прав як матеріально­го, так і процесуального характеру. Ефективність судового контролю в цьому аспекті залежить від низки чинників, серед яких не останнє місце займають знання громадянами своїх прав, їх довіра до судової влади, наявність у судів реальних важелів щодо розв’язання питань, поставлених перед ними, забезпе­чення доступності судового контролю".

226

І по-друге, судовий контроль – це засіб забезпечення об’єктивного розгля­ду та розв’язання справи, яка потребує проведення відповідної перевірки уп­равлінських дій або рішень.

Існує ще одна риса, яка відрізняє судовий контроль від управлінського. Ініціація управлінського контролю завжди залежить від суб’єкта державного управління, а проведення судового контролю дуже часто обумовлюється вимо­гами об’єкта державного управління, наприклад, фізичних та юридичних осіб, які звертаються зі скаргами або позовами до суду.

На відміну від адміністративного контролю, який має бути безперервним, судовий контроль здійснюється «а(і Нас», тобто в конкретних випадках пере­вірки скарг та позовів осіб, які звернулися до суду і, таким чином, не є само­стійним видом діяльності, а виконує лише допоміжну роль у здійсненні право­суддя.

Безперервність управлінського контролю не виключає можливості його поділу на попередній, поточний і наступний контроль, а судовий контроль у більшості випадків – наступний, оскільки перевіряється законність управлі­нських рішень, уже виконаних, або акти, які вже прийнято. Однак судовий контроль може мати і характер поточного, коли перевіряється управлінське рішення, що перебуває в процесі виконання.

Управлінський контроль є певним процесом, що має специфічну структу­ру, яка передбачає сукупність певних стадій та етапів. Судовий контроль не передбачає якогось спеціального, відокремленого від судочинства процесу, а є складовою певної стадії відповідного судового процесу, здебільшого стадії су­дового розгляду справи або стадії підготовки справи до розгляду. В даному випадку судовий контроль передбачає проведення судом окремих процесуаль­них дій з можливим оформленням результатів контролю (наприклад, прий­няття окремої ухвали).

В ході порівняння судового й адміністративного контролю слід також вка­зати і на спільні ознаки цих видів діяльності.

По-перше, як і контроль управлінський, контроль, що проводиться в ме­жах судового розгляду, не є первинною діяльністю: «...він стосується тієї діяль­ності, яка (певною мірою. – Авт.) здійснюється незалежно від контролю».

По-друге, контроль судовий, як і контроль управлінський, виконуючи роль засобу забезпечення законності державного управління, сприяє здійсненню функції правоохорони. Обидва різновиди державного контролю сприяють ре­алізації повноважень органів державної влади, спрямованих на припинення неправомірних дій та бездіяльності посадових осіб, які винуваті у скоєнні пра­вопорушень, і пов’язані з притягненням до юридичної відповідальності, а та­кож застосуванням до цих суб’єктів заходів державно-владного впливу.

Функціональне призначення судового контролю, окрім забезпечення ефек­тивності здійснення юрисдикційної діяльності суду, на нашу думку, полягає у тому, що завдяки його здійсненню забезпечується реалізація кількох функцій судової влади.

З одного боку, судовий контроль допомагає забезпечити реалізацію функції захисту прав фізичних та юридичних осіб, а також охорони суспільних відно­син шляхом здійснення відповідної перевірки того чи іншого управлінського рішення з метою виявлення положень, які є протиправними, і відповідного державно-владного реагування.

227

З іншого боку, контрольна діяльність суду забезпечує здійснення функції превенції, яка є однією з найбільш важливих, оскільки дає можливість запоб­ігти порушенням режиму законності в сфері державного управління. Превен-ція є невід’ємною частиною контрольної діяльності суду, разом з якою можли­ве досягнення такої мети, як: недопущення порушень режиму законності й прав та свобод громадян в майбутньому (загальна превенція) і притягнення винних у цих порушеннях представників виконавчої влади до юридичної відпо­відальності (спеціальна превенція).

Цілі превенції досягаються: а) у процесі здійснення контрольної діяльності суду в ході виявлення порушень і винних осіб; б) в результаті судових актів, прийнятих за результатами контролю, у яких сформульовані рекомендації щодо усунення умов, які сприяють порушенням; в) в ході здійснення судом конк­ретних профілактичних заходів (наприклад, прийняття окремих ухвал).

Нарешті, судовий контроль певним чином сприяє реалізації освітньо-ви­ховної функції державних службовців. Йдеться про виховний вплив судової влади на державних службовців з метою забезпечення дотримання ними прин­ципів державної служби, які безпосередньо пов’язані із забезпеченням закон­ності й захистом прав та свобод громадян.

Необхідно зазначити, враховуючи велику кількість управлінських рішень на всіх рівнях державного управління, що тільки незначна їх частина на пев­ному проміжку часу може бути піддана судовому контролю. Однак суд, здійсню­ючи контроль у сфері державного управління, може час від часу розглядати принципові питання щодо забезпечення законності державного управління, розв’язання яких надалі стимулюватиме дотримання державними службовця­ми правових меж адміністрування.

З проведеного порівняльного аналізу можна зробити висновок про те, що судовий контроль характеризується наступними рисами, які відрізняють його від контролю адміністративного.

1. Судовий контроль здійснюють особливі органи – суди (загальний суд, адміністративний суд, господарський суд, Конституційний Суд), які діють не­ залежно від суб’єктів, шо стали ініціаторами контролю, або суб’єктів, дії чи рішення яких є об’єктом контролю, і мають право виносити рішення, вико­ нання яких забезпечується примусовою силою держави. Правовий статус, який мають суб’єкти судової влади, обумовлює масштаби, спеціалізацію судового контролю та ступінь його ефективності.

2. Ініціювання судового контролю неможливе без звернення особи (фізич­ ної або юридичної) до відповідного суду, яке передбачає необхідність розгляду справи з перевіркою законності та правомірності дій чи рішень органів дер­ жавного управління. Під час розгляду кримінальних справ суд, вирішуючи питання про необхідність здійснення контролю, користується матеріалами, які підготували до судового засідання органи слідства.

3. Підстави проведення судового контролю щодо державного управління повинні мати суто правовий характер – перевірка законності, стану дотри­ мання прав і свобод громадян тощо. Суд не контролює державне управління з точки зору його доцільності, якості, ефективності тощо’.

4. Судовий контроль передбачає сукупність окремих процесуальних дій, які є складовими того чи іншого різновиду судочинства, тому він підпорядкова-

‘ Цю думку автора поділяють не всі учасники авторського колективу стосовно діяльності адміністративних судів.

228

ний загальним вимогам, які стосуються законодавчо встановленого порядку юрисдикційної діяльності судів. В багатьох випадках проведенню судового кон­тролю передує вивчення суддею правових претензій сторін відповідного судо­вого процесу, правових та фактичних обставин справи, визначення необхід­ності дослідження доказів, уже наданих і тих, які ще слід надати.

5. Судовий контроль, на відміну від інших видів державного контролю, найбільш формалізований, тобто він здійснюється в чітко визначених законо­давством формах.

Отже, зміст судового контролю як засобу забезпечення законності держав­ного управління полягає:

• в оцінюванні судом правомірності дій органів державного управління; правомірності дій їх посадових осіб, законності прийнятих нормативних актів і рішень;

• у викритті обмежень і порушень прав фізичних та юридичних осіб (суб’єктів правових відносин, що виникають у сфері державного управлін­ ня);

• у виявленні причин цих порушень і вжитті заходів щодо їх попередження в майбутньому;

• у вжитті заходів щодо поновлення порушених прав і притягнення до відпо­ відальності осіб, які припустилися порушення законності.

Таким чином, судовий контроль щодо забезпечення законності державного управління є особливим видом діяльності судів різних юрисдикцій, який поля­гає у прямій або опосередкованій перевірці правомірності державно-управлі­нських рішень, який складає сутність справи або супроводжує розгляд і роз­в’язання окремих правових спорів і наслідком якого можуть бути відновлення порушеного режиму законності, забезпечення охорони суспільних відносин та поновлення порушених прав суб’єктів різноманітних правовідносин, які ви­никають у державі.