2. Зміст понять «контроль», «нагляд», «аудит», «моніторинг»

Оновлення сутності та призначення державного контролю спонукає до визначення співвідношення таких понять, як «контроль» і «нагляд», а сьо­годні все більшого поширення набувають ще такі види діяльності, як «мо­ніторинг» і «аудит». Дискусія навколо термінів «контроль» і «нагляд» має вже давню історію, чого не можна сказати про «моніторинг» і «аудит».

Щодо перших двох понять, то докладно їх співвідношення вже розгля­далося в науковій у літературі, хоча як у неї, так і в законодавстві продов­жує панувати неоднозначність при їх уживанні. Наша позиція зводиться до того, що родовим поняттям є «контроль». Нагляд є похідним від нього і має свої характерні ознаки, серед яких слід виділити, передусім: пере­вірку дотримання спеціальних правил, встановлених щодо об’єктів, які перебувають під наглядом; організаційну непідпорядкованість даних об’єктів органам, що здійснюють нагляд; застосування органами, що здійснюють нагляд, визначених законом заходів відповідальності за допущені право­порушення.

В ході здійснення контролю перевіряється не лише дотримання право­вих норм та спеціальних правил, а й діяльність відповідних органів, поса­дових осіб у межах їх компетенції, доцільність та ефективність такої діяль­ності. Цей контроль може здійснюватися органами загальної компетенції, їх посадовими особами у межах визначених повноважень, а також спе­ціальними органами за об’єктами, як підпорядкованими, так і не підпо­рядкованими цим органам.

Тому нагляд, на нашу думку, слід розглядати як окремий вид контро­лю, певну його форму, застосування якої у разі виявлення порушень су­проводжується заходами впливу державно-владного характеру.

Щодо терміна «моніторинг» слід зауважити, що останнім часом він на­буває все більшого поширення. За наслідками впливу, його можна віднес­ти до пасивної форми контролю. Застосування моніторингу пов’язується з

346

відстеженням ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, аналі­зом впливу на суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, пра­вових актів. При цьому перевагу мають такі «безконтактні» способи і прийо­ми перевірок, як спостереження та аналіз, що здійснюються суб’єктами за допомогою власних спостережень, оцінок і прогнозів стану, динаміки роз­витку.

У законодавстві України спостерігається певна невизначеність щодо вживання зазначених термінів. Свідченням цього можуть бути окремі акти, затверджені наказами центральних органів виконавчої влади.

Так, Положення про державний нагляд за використанням радіочастот­ного ресурсу України (від 11.02.2003 р.) серед основних завдань державно­го нагляду виділяє здійснення контролю за дотриманням встановленого порядку (п. 2, підпункт 2.1), а організація державного нагляду забезпе­чується шляхом здійснення планових і позапланових перевірок, проведен­ням моніторингу. Моніторинг визначається як складова частина держав­ного нагляду (п. З, підпункт 33). Тобто маємо підміну одних понять інши­ми, а контроль визначається як складова нагляду.

В іншому випадку спільним Наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва України і Міністерства освіти і науки України від 21.02.2003 р. затверджено Порядок контролю за додержанням ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва дисків для лазерних систем зчитування. Такий контроль відпо­відає всім характерним ознакам, які наводилися вище щодо державного нагляду і, можливо, слід було б визначити його саме як нагляд.

Термін «аудит» застосовується переважно тоді, коли окремий вид кон­тролю стосується фінансово-господарської діяльності суб’єктів господа­рювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його по­вноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормати­вам.

Останнім часом в літературі, особливо у випадках проведення порівняль­ного аналізу з питань контролю із зарубіжними країнами, термін «аудит» вживається і більш широко – як «управлінський контроль» у значенні внутрішнього аудиту організації, установи.

Так, Вища Палата Контролю, згідно з конституцією Польщі, здійснює аудит щодо законності, економічної бережливості, ретельності діяльності органів місцевого самоврядування, комунальних юридичних осіб, інших структур. Та все ж із терміном «аудит» переважно пов’язують перевірку публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів та іншої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарю­вання.

Правова природа державного контролю виражається в тому, що він здійснюється органами держави та їх посадовими особами у межах, визна­чених правовими нормами, на підставі норм права і відповідно до них. Отже, державний контроль здійснюється у чітких правових рамках і ви­кликає певні юридичні наслідки. В основі його виникнення і в процесі

347

здійснення лежать правові засади. Вони характеризуються низкою ознак. Такими ознаками насамперед є те, що контроль здійснюється уповнова­женими державними органами і закріплюється в нормах, які визначають діяльність і повноваження контролюючого суб’єкта. Держава наділяє такі органи відповідними повноваженнями щодо виконання конкретних дій і закріплює все це у чинних нормах права.

Контроль як вид діяльності держави і відповідних гілок влади за­кріплений в Конституції України. Як конкретна функція державних органів, наділених контрольними повноваженнями, контроль закріпле­ний у відповідних нормативно-правових актах. Так, Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу» закріплено структуру, права, обов’язки і відповідальність органів та службових осіб державної контрольно-ревізійної служби. Законом України «Про захист економіч­ної конкуренції» контроль за дотриманням антимонопольного законо­давства покладений на Антимонопольний комітет України. Його по­вноваження з питань контрольної діяльності містить Закон України «Про Антимонопольний комітет України». Спеціальні органи контролю та їх повноваження щодо його здійснення передбачені законами України «Про підприємства» (ст. 32), «Про охорону праці» (ст. 44), «Про плату за зем­лю» (ст. 26) тощо.

Контролюючий орган в ході виконання своїх функцій застосовує відповідні норми права для розв’язання конкретних завдань, визначення характеру відносин, за якими здійснюється контроль, і процедури досяг­нення результату. За результатами контрольних дій орган, що їх здійснює, приймає відповідне рішення. Це рішення може мати рекомендаційний чи примусовий характер. Контролюючий орган має право вимагати приве­дення поручених правовідносин у відповідність із діючими нормами без­посередньо або ж направити матеріали до відповідних органів, які уповно­важені приймати рішення з таких питань.

Отже, результати контролю і рішення за ними реалізуються самим кон­тролюючим органом або іншим уповноваженим на це державним орга­ном. Контроль при цьому через зазначені в нормах права дії «проникає» у вже існуючі або такі, що лише виникають, відносини і змінює чи коригує їх зв’язки, приводить у відповідність із чинним законодавством. Якщо ж в ході правового оцінювання дій, що контролюються, виявиться неправо­мірна поведінка об’єкта контролю, порушення правових приписів, засто­совуються правоохоронні заходи. При цьому норми права відіграють як регулятивну, так і охоронну роль.

І останнє, що визначає правову природу контролю, – це необхідність детальної процедурної регламентації його здійснення, починаючи з визна­чення контролюючого органу, його завдань і сфери діяльності, місця в структурі державних органів, до безпосереднього виконання контрольних дій – визначення об’єкта контролю, прийняття рішення про проведення перевірки, аналіз у існуючого стану, визначення методів і форм та прий­няття рішення за результатами контролю.

348

Окремо слід зупинитися на відмінності поняття системи державного контролю від системи органів державного контролю. Адже поняття системи державного контролю у сфері управління набагато ширше, ніж поняття системи органів державного контролю.

Функцію контролю у сфері управління здійснюють в різному обсязі та формах більшість державних органів. Процес демократизації вніс зміни у співвідношення централізації й децентралізації управління, призначення контролю і форми та методи його здійснення. Із засобу покарання конт­роль, набувши інформаційно-аналітичного характеру, став невід’ємним чинником подальшого удосконалення управління.

На рівні органів виконавчої влади контроль трансформується у функ­цію, яка є основною діяльністю відповідного органу чи виступає лише складовою іншої функції і є стадією її здійснення.

Поняття системи контролю у сфері державного управління не вичер­пується і не зводиться до системи відповідних органів. Воно набагато ширше, оскільки охоплює також органи і посадових осіб, для яких контроль не є основною діяльністю, а таких суб’єктів набагато більше.

Тому визначаючи систему державного контролю, зазвичай, відно­сять до неї всі органи і осіб, наділених будь-якими контрольними по­вноваженнями стосовно органів державного управління. Разом вони розглядаються як єдина система взаємопов’язаних частин, що викону­ють єдину функцію контролю відповідно до своїх завдань, прав та обо­в’язків.

На відміну від системи державного контролю, система органів держав­ного контролю є вужчим поняттям, оскільки до неї входять лише державні органи, для яких контроль є основною діяльністю, що здійснюється з кон­кретних питань, глибше і професійніше. Крім того, контроль як елемент основної діяльності державного органу обмежується колом повноважень цього органу. На відміну від цього, органи державного контролю наділя­ються контрольними повноваженнями, які поширюються на відповідну сферу чи галузь.

Проте зауважимо, що, незалежно від того, які органи здійснюють кон­трольну функцію і в якому обсязі, контрольна діяльність заснована на єди­них принципах і в її основу покладено завдання підвищення ефективності управління та виконання поставлених перед ним завдань.

Здійснення державного контролю у різних сферах та щодо різних об’єктів вимагає і застосування різних видів та організаційних форм такого конт­ролю.