Глава 2

АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОЦЕДУРИ ЗА УЧАСТЮ ГРОМАДЯН

1. «Адміністративна процедура» у змісті адміністративного процесу

Розвиток адміністративного права в Україні неможливий без законо­давчого врегулювання процедурного аспекту відносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з громадянами. Це зумовлено як необхідністю захисту прав приватних (як фізичних, так і юридичних) осіб у відносинах з органами публічної адміністрації (зміст поняття «пуб­лічна адміністрація» обгрунтовано у першому розділі цієї книги), так і власне потребами підвищення ефективності діяльності останніх.

У світі по-різному підходять до правового регулювання адміністратив­ної процедури. Так, починаючи з 20-х років XX століття і до сьогодні бага­то держав стало на шлях систематизації законодавства про адміністратив­ну процедуру та прийняття окремих законодавчих актів (Австрія – 1925 р., Польща і Чехословаччина – 1928 р., Югославія – 1930 р., США – 1946 р., Угорщина – 1957 р., Іспанія – 1958 р., ФРН – 1976 р., Данія – 1985 р., Італія, Австрія – 1990 р., Нідерланди – 1992 р. (діє з 1994 р.), Японія – 1994 р. тощо). Саме з процесом кодифікації пов’язують виникнення так званого адміністративного процедурного права.

В західних демократіях розвиток законодавства про адміністративну процедуру призвів до такого становища, коли загалом адміністративне право в цих країнах регулює здебільшого діяльність публічної адміністрації. В деяких державах норми, які стосуються правового регулювання адмініст­ративної процедури, не систематизовані й містять в різних нормативних актах, хоча, скажімо, у Франції, це законодавство також вважається до­сить розвиненим.

Наша держава обрала шлях розробки узагальнюючого законодавчого акта про адміністративні процедури за участю громадян. Відповідне зав­дання міститься в Концепції адміністративної реформи в Україні, схва­леній Указом Президента України¹.

На сьогодні робочою групою Міністерства юстиції України підготов­лено проект Адміністративно-процедурного кодексу, який, на нашу дум­ку, має досить логічну структуру і прийнятне змістове наповнення. Але загалом робота над цим законопроектом не проста, зокрема через мало-дослідженість проблематики адміністративної процедури у вітчизняній юридичній науці та нерозробленість багатьох проблем на доктринально-му рівні.

Першою за значимістю є проблема загальнотеоретичного характеру: насамперед необхідно визначитися з розумінням самого поняття «адмі­ністративна процедура», його змістом та співвідношенням із поняттям «ад-

195

міністративний процес», яке вважається базовим у вітчизняному адміні­стративному праві. Вчення про адміністративний процес грунтується на теоретичних розробках радянської доби, коли адміністративний процес визначався як юрисдикційна діяльність органів державного управління. Такий підхід цілком зрозумілий, якщо врахувати, що в колишньому СРСР майже до останніх років існування не існувало права на судове оскаржен­ня рішень органів державної влади.

При цьому варто відзначити, що починаючи з 60-х років робилися спро­би розмежувати «адміністративне провадження» як порядок діяльності виконавчих та розпорядчих органів та «адміністративний процес» як діяльність щодо розв’язання спорів, що виникають між сторонами адмін­істративних правовідносин, які не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також – і головним чином – щодо засто­сування заходів адміністративного примусу². Проте зважаючи на відсутність адміністративного судочинства, ця теорія не могла в той час отримати

дальшого розвитку.

Дискусії навколо розуміння поняття адміністративного процесу продов­жувалися, але й до сьогодні єдиної концепції практично не існує. Понят­тя адміністративного процесу продовжують переважно розглядати в ши­рокому і вузькому розумінні одночасно.

У вузькому значенні адміністративним процесом вважається діяльність щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та застосуван­ня заходів адміністративного примусу.

Широке значення адміністративного процесу, крім згаданого вище «ад-міністративно-юрисдикційного процесу», охоплює також різноманітну управлінську діяльність щодо розгляду і розв’язання різних справ, які ви­никають у сфері державного управління – це так званий «позитивний» адміністративний процес.

З розвитком адміністративної юстиції судовий порядок вирішення ад­міністративних спорів також почали включати в широке визначення адмі­ністративного процесу. Фактично в структуру адміністративного процесу окремі автори включають і порядок прийняття «нормативних актів управ­ління»³. Хоча у визначеннях власне поняття «адміністративний процес», як правило, йдеться лише про розгляд та розв’язання конкретних адміні­стративних справ.

Зрештою, адміністративний процес у широкому значенні розуміється як процес застосування норм матеріального адміністративного права. Проте з таким підходом важко погодитись.

По-перше, необхідно зважати на той факт, що первинко поняття «про­цес» в юриспруденції застосовувалося для позначення судового розгляду

справ.

Історичний розвиток адміністративного права, попри деякі відмінності в різних країнах чи правових системах, має спільні риси і переконливо свідчить, що спочатку з’явилося право на судовий захист особи від рішень адміністрації, а вже на основі розроблених судами принципів почало роз­виватися законодавство про адміністративну процедуру. При цьому, на

196

нашу думку, підставою для виділення адміністративного процесу як фор­ми судочинства є не так створення спеціалізованих адміністративних судів чи спеціального порядку вирішення цих справ, як наявність окремого предмета судового розгляду – адміністративно-правових спорів.

Застосовуючи певні правові категорії, необхідно не лише враховува­ти специфіку окремих галузей права, а й пам’ятати про те, що право має являти собою єдину узгоджену систему. Відповідно, адміністративне пра­во як галузь права та галузь правової науки не може не зважати на за­гальні ознаки «процесу» як правової категорії. Звідси, якщо брати за основу класичні процесуальні галузі права – кримінальне й цивільне, ознаками процесу насамперед є наявність спору, а також його вирішен­ня судом.

По-друге, в ході аналізу поняття адміністративного процесу варто звер­нути увагу на такі його ознаки, як цілісність та загальна спрямованість.

Проте видається, що таких ознак в адміністративному процесі в його широкому значенні немає. Адже судове розв’язання адміністративних спорів та діяльність адміністративних органів щодо розгляду індивідуаль­них адміністративних справ конкретних громадян мають цілком відмінні мету, завдання, принципи, склад, статус учасників тощо.

Скажімо, одним із принципів судочинства, зокрема адміністративного, вважається принцип змагальності, проте під час розгляду адміністратив­ним органом звичайної індивідуальної справи цей принцип не може засто­совуватись. Орган публічної адміністрації в адміністративній процедурі виступає «лідером» провадження, а у випадку розгляду справи судом – рівною стороною у спорі тощо.

Цілісність у широкому розумінні адміністративного процесу відсутня ще й тому, що суд, вирішуючи адміністративний спір, може лише скасу­вати оскаржуване рішення адміністративного органу, проте не може сам прийняти рішення замість адміністративного органу.

Ці відмінності між адміністративно-процесуальною діяльністю і адмі­ністративним судочинством зумовлені тим, що це – діяльність різних гілок влади з відмінними завданнями.

Отже, видається невиправданим використання категорії «адміністра­тивний процес» у так званому широкому значенні. Адже навіть з фор­мально-логічної точки зору є некоректним вживання одного терміна для позначення двох відмінних явищ – адміністративного судочинства і діяль­ності адміністративних органів.

Обгрунтованішою слід визнати позицію В.Б. Авер’янова, який вважає, що в окрему галузь адміністративно-процесуального права може виділятися лише адміністративна юстиція як форма правосуддя, натомість правове ре­гулювання діяльності органів публічної адміністрації є складовою части­ною предмета адміністративного права, з виокремленням в ньому само­стійних інститутів процесуального характеру⁴.

В законопроектних роботах, вживаючи два окремі терміни «адмініст­ративна процедура» й «адміністративний процес», ми пішли за зразком більшості західних держав, де таке розмежування є досить чітким.

197

Приміром, у Німеччині «адміністративним процесом» вважається лише судовий порядок вирішення адміністративно-правових спорів. У свою чергу, діяльність органів публічної адміністрації щодо розгляду і розв’язання індивідуальних адміністративних справ здійснюється в рамках адміністра­тивної процедури⁵.

В деяких країнах, наприклад, у СІМА, не вбачається принципової різниці між нормативним й індивідуальним регулюванням, відповідно, правила адміністративної процедури регулюють також питання нормотворчості⁶. Проте механізми залучення громадськості до підготовки підзаконних нор­мативних актів мають радше характер консультування, і нині акцент ро­биться не так на забезпечення суб’єктивних прав особи, як на проведення погоджувальних процедур з різними дорадчими структурами.

В наших умовах, з огляду на паралельне створення правової бази для забезпечення прозорості нормотворчої діяльності органів влади, з методологічної точки зору більш доцільним видається підходити до ре­гулювання адміністративних процедур насамперед в частині визначен­ня порядку розв’язання індивідуальних адміністративних справ.

Таким чином, під адміністративною процедурою необхідно розуміти вста­новлений законодавством порядок розгляду і розв’язання органами пуб­лічної адміністрації індивідуальних адміністративних справ.

Оскільки ця діяльність виконується органами публічної адміністрації з використанням владних повноважень та з урахуванням публічних інте­ресів, то первинною ознакою адміністративної процедури є публічність. Іншими ознаками адміністративної процедури є її зовнішній та індивіду­альний характер, оскільки прийняте у справі рішення стосується конк­ретних фізичних або юридичних осіб, що перебувають у стосунках з орга­нами публічної адміністрації.

Поняття «процедура» і «провадження» окремі вітчизняні дослідники адміністративного права (щоправда, стосовно адміністративного проце­су) розглядають як загальне і особливе⁷.

На нашу думку, поняття «процедура» і «провадження» можуть співвідноситися як статика і динаміка’. Тобто процедура – це встановле­ний порядок розгляду та розв’язання справи (модель провадження), а про­вадження – це вже власне розгляд та розв ‘язання конкретної справи. Отже, кожне провадження відповідає певній процедурі.

Хоча можна погодитись і з тією точкою зору, що питання про співвідно­шення цих понять може вважатися питанням правової традиції й наукової домовленості.

Скажімо, в Польщі замість терміну «адміністративна процедура» вжи­вається термін «адміністративне провадження», тобто фактично ці терміни вважаються синонімами. Не виключено, що і для нашої правової системи цей термін був би більш вдалим, адже є давно вживаним в українській юри­дичній мові, хоча традиційно «адміністративне провадження» сьогодні асо­ціюється з провадженням у справах про адміністративні правопорушення.

198

Суб’єктний склад учасників адміністративної процедури утворюють, передусім, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядуван­ня – умовно їх доцільно називати «адміністративними органами». Орга­ни, які поряд з політичними мають і адміністративні повноваження (наприклад, Кабінет Міністрів України надає дозвіл на знесення пам’я­ток архітектури місцевого значення), саме під час реалізації останніх також повинні вважатися «адміністративними органами» і, відповідно, керуватися законодавством про адміністративні процедури. Оскільки йдеться про розгляд та вирішення адміністративним органом справи, яка стосується конкретних приватних осіб, то іншим обов’язковим учасни­ком такого провадження є фізична (громадянин України, іноземець, осо­ба без громадянства) або юридична особа, яких у західному адміністра­тивному праві часто узагальнено називають «приватна особа». До адмі­ністративної процедури можуть бути залучені особи, які сприяють роз­гляду та розв’язанню справи: свідки, перекладачі, спеціалісти, експерти.

Для повнішої характеристики адміністративних процедур необхідна класифікація їх окремих видів.

В законодавстві західних країн адміністративна процедура поділяється на безспірну (непозовну) й суперечну (позовну). Під непозовною адміністратив­ною процедурою розуміється порядок розв’язання адміністративних справ, які не передбачають «юрисдикційного» розгляду спору. Спірною адміністра­тивною процедурою є порядок розгляду та вирішення адміністративним ор­ганом спору, тобто те, що в нашому праві називається адміністративним ос­карженням⁸. Відповідно, критерієм даної класифікації є наявність спору у відносинах між адміністративним органом і приватною особою.

Інший критерій класифікації може бути виведений з видів діяльності адм­іністративних органів, яку умовно можна поділити на «внутрішньоапаратну» і «зовнішньоспрямовану». Коли в зовнішньоспрямованій діяльності однієї із сторін відносин є незалучений до структури органу суб’єкт – приватна особа, то процедуру можна класифікувати як «заявку» та «втручальну».

Цей поділ виходить з німецької правової доктрини і в своїй основі має суб’єкта, за ініціативи якого починається провадження. Втручальну про­цедуру адміністративний орган за наявності правових підстав розпочинає самостійно. Відповідно, для початку заявної процедури вимагається по­дання приватною особою заяви.

Втручальні процедури можна класифікувати за характером наслідків для приватної особи на позитивні, або сприятливі (наприклад, справа про капітальний ремонт житлового будинку, що перебуває у державній чи ко­мунальній власності) й негативні (приміром, викуп земельної ділянки для суспільних потреб згідно зі статтею 146 Земельного кодексу України). Одними з найбільш поширених видів втручальної адміністративної про­цедури є здійснення контрольних повноважень органів влади щодо при­ватної особи, а також провадження у справах про адміністративні право­порушення ‘.

‘ Цю тезу автора поділяють не всі учасники авторського колективу.

‘ Цей погляд автора не співпадає з традиційним підходом до класифікації проваджень на юрисдикційні та неюрисдикційні.

199

Класифікація процедур за суб’єктом ініціативи та наслідками має не лише теоретичне, а й практичне значення, оскільки дає змогу диференційо­вано регулювати особливості процедури розгляду кожної категорії справ, статус учасників тощо.

Наприклад, з урахуванням згаданої класифікації можна виділити кілька категорій приватних осіб. Зокрема, особа, яка звертається із заявою до адміністративного органу з метою реалізації власних прав та законних інтересів, є «заявником», а особа, що звертається до адміністративного органу зі скаргою на рішення, дії або бездіяльність адміністративного органу, – «скаржником». Приватна особа, яка залучається адміністра­тивним органом до участі в провадженні за власною ініціативою або за ініціативою адміністративного органу, оскільки рішення у справі може вплинути на її права чи законні інтереси, отримує статус «зацікавленої особи».

Ключове значення для розуміння суті адміністративних процедур, їх раціонального правового регулювання, а також правильного застосуван­ня відповідних правових норм мають принципи, які поширюються на кожну адміністративну процедуру, їх розгляду й присвячено наступний підрозділ.