- •Раздел I «Конституционное право зарубежных стран: общая часть»
- •Тема 1.
- •«Конституционно-правовые нормы и отношения, конституционная ответственность»
- •1. Особенности конституционно-правовых норм
- •2. Субъекты и объекты конституционно-правовых отношений, особенности юридических фактов и содержания конституционно-правовых отношений
- •3. Понятие конституционной ответственности
- •4. Понятие и виды конституционной юридической ответственности
- •5. Понятие и виды конституционной политической ответственности
- •Тема 2. «Основные направления и школы науки конституционного права, национальные конституционные теории Великобритании, Франции, сша и Германии»
- •1. Формально-юридическое направление науки конституционного права и его школы
- •2. Политико-социологическое направление науки конституционного права и его школы
- •3. Психологическое направление науки конституционного права
- •4. Промежуточные направления науки конституционного права
- •5. Основные конституционные теории Великобритании
- •6. Основные конституционные теории Франции
- •7. Основные конституционные теории сша
- •8. Основные конституционные теории Германии
- •Тема 3. «Юридические свойства конституции»
- •Высшая юридическая сила и прямое действие конституции
- •2. Особый порядок принятия и внесения изменений в конституцию
- •3. Особая охрана конституции. Конституционный контроль
- •Тема 4. «Понятие и виды конституционного строя»
- •1. Понятие конституционного строя и основ конституционного строя
- •2. Политические основы конституционного строя
- •3. Экономические основы конституционного строя
- •4. Социальные основы конституционного строя
- •5. Духовные основы конституционного строя
- •Тема 5. «Конституционные права, свободы и обязанности человека и гражданина в зарубежных странах»
- •1. Понятие и виды конституционных прав и свобод
- •2. Личные права и свободы человека и гражданина в зарубежных странах
- •3. Политические права и свободы человека и гражданина в зарубежных странах
- •4. Эконические права и свободы человека и гражданина в зарубежных странах
- •5. Социальные права и свободы человека и гражданина в зарубежных странах
- •6. Культурные и экологические права и свободы человека и гражданина в зарубежных странах
- •7. Конституционные обязанности человека и гражданина в зарубежных странах
- •Тема 6. «Правовое регулирование создания и деятельности общественных объединений и политических партий в зарубежных странах»
- •1. Общественные объединения как субъекты политической системы. Основы конституционно-правового регулирования общественных объединений в зарубежных станах
- •2. Понятие и виды политических партий
- •3. Правовое регулирование создания и деятельности политических партий в зарубежных странах
- •4. Понятие и виды партийных систем в зарубежных странах
- •Тема 7. «Формы правления в зарубежных странах»
- •1. Понятие формы правления
- •2. Монархии в зарубежных странах
- •3. Республики в зарубежных странах
- •4. Нетипичные формы правления в зарубежных странах
- •Тема 8. «Формы политико-территориального устройства в зарубежных странах»
- •1. Понятие и формы государственного устройства
- •2. Унитарное государство
- •3. Автономия
- •4. Федерация в зарубежных станах
- •4.1. Понятие и виды федерации
- •4.2. Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации
- •4.3. Организационная самостоятельность субъектов федерации
- •4.4. Формы участия субъектов федерации в формировании общефедеральной воли
- •4.5. Формы контроля федерации за исполнением конституции и федеральных законов субъектами федерации
- •5. Регионалистское государство
- •6. Конфедерация
- •Тема 9. «Понятие и виды избирательных систем»
- •1. Понятие и виды избирательных систем
- •Тема 10. «Понятие и принципы избирательного права в зарубежных странах»
- •1. Понятие избирательного права
- •2. Принцип всеобщности избирательного права. Избирательные цензы
- •3. Принцип равного избирательного права. Плюральный вотум. Куриальные выборы. Джерримендинг
- •4. Прямые, косвенные и многостепенные выборы
- •Тема 11. «Структура парламента и его палат в зарубежных странах. Законодательный процесс и иные парламентские процедуры»
- •1. Структура парламента. Особенности формирования верхних палат парламента
- •2. Структура парламента
- •3. Правовое положение члена парламента
- •4. Понятие и виды парламентских процедур
- •5. Понятие и стадии законодательного процесса
- •6. Парламентские процедуры, содействующие ускорению принятия закона. Принцип дисконтинуитета
- •Тема 12. «Монарх и правительство в зарубежных странах»
- •1. Монарх как глава государства. Суверенитет монарх
- •2. Система престолонаследия в зарубежных странах
- •3. Личные прерогативы монарха. Особенности статуса наследника престола
- •4. Политические прерогативы монарха. «Спящие полномочия» монарха
- •5. Понятие и виды правительств в зарубежных странах
- •7. Формирование правительства
- •8. Ответсвенность правительства и министров правительства
- •9. Компетенция правительства
- •Тема 13. «Муниципальные системы зарубежных стран»
- •3. Иберийская муниципальная система
- •4. Система советов
- •Раздел II «Конституционное право зарубежных стран: особенная часть
- •Тема 14.
- •«Высшие органы власти сша»
- •1. Структура и порядок формирования конгресса сша
- •2. Компетенция конгресса сша
- •3. Особенности законодательного процесса в сша
- •4. Президент сша: порядок избрания и досрочного прекращения полномочия, компетенция
- •Тема 15. «Высшие органы власти Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии»
- •1. Структура и порядок формирования парламента
- •2. Компетенция парламента
- •3. Особенности законодательного процесса
- •4. Монарх и кабинет министров Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии
- •Тема 16. «Высшие органы власти Франции»
- •1. Структура и порядок формирования парламента Франции
- •2. Компетенция парламента Франции
- •3. Особенности законодательного процесса во Франции
- •4. Президент и правительство Франции
- •5. Конституционный совет Франции
- •Тема 17. «Федеративное устройство Германии»
- •1. Состав федерации в Германии
- •2. Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и землями в Германии
- •3. Система органов власти в землях
- •4. Формы контроля федерации за исполнением конституции и федеральных законов землями
- •Тема 18. «Статус областей в Италии»
- •1. Статус автономий в Италии
- •2. Особенности статуса областей специального статуса
- •3. Формы контроля центральных органов власти за исполнением республиканской конституции и законов областями
- •Тема 19. «Высшие государственные органы кнр»
- •1. Всекитайское собрание народных представителей (вснп). Постоянный комитет вснп
- •2. Председатель кнр. Государственный совет кнр. Центральный военный совет кнр (цвс)
- •Тема 20. «Общая характеристика конституционного права снг»
- •1. Конституции стран снг
- •2. Политико-территроиальное устройство снг
- •3. Общая характеристика парламентов в странах снг
- •4. Общая характеристика глав государств и представительств в странах снг
Тема 13. «Муниципальные системы зарубежных стран»
1. Англосаксонская система. Особенности определения компетенции органов местного самоуправления и организации органов местного самоуправления
В теории права возможно выделение нескольких видов (типологий) местного самоуправления. Так, на основании степени автономии местных (территориальных) коллективов и признания «местных свобод» Р. Драго выделяет четыре типа местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализация и централизация.154
Но наиболее распространена другая классификация. С точки зрения соотношений государственной и муниципальной (местной) власти в западных странах традиционно выделяются три основные модели:
англо-американская (ее чаще называют англосаксонской);
европейская континентальная;
иберийская.155
К этим моделям также добавляется система советов, действующая в социалистических государствах.
Англосаксонская система сложилась в странах, принадлежащих к системе общего права, – Австралия, Канада, Кения, США, Новая Зеландия, Ирландия и др. Для нее характерно отсутствие на местах полномочных представителей государственной власти, опекающих местные органы публичной власти.
Для рассматриваемой муниципальной системы характерно, что местные представительные органы (советы) избираются вместе с некоторыми должностными лицами сроком на три-четыре года непосредственно населением (например, в штате Иллинойс – шериф, клерк графства, казначей; налоговый инспектор, аудитор и др.).
Исполнительные коллегиальные органы общей компетенции не создаются. Их функции выполняют либо комитеты, формируемые из числа членов совета и лиц, нанимаемых по контракту, либо непосредственно население или нанимаемые менеджеры. Так, в США это деятельностью занимаются избранные должностные лица, а в Великобритании – отраслевые органы (по образованию, по строительству, по охране порядка и др.).
В тоже время некоторые авторы указывают, что «…при анализе места и роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Используемый в законодательстве этих стран термин «местное управление» для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер…».156
Подобное утверждение требует более пристального внимания к полномочиям органов местной власти при англосаксонской системе и контролю за ними.
Особенность англосаксонской системы – четкое определение компетенции органов местного самоуправления. Местные органы власти вправе совершать только действия, определенные законом.
В США этот принцип нашел свое отражение в «правиле Диллона»,157 согласно которому любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются.158 Учитывая данный принцип, муниципальные образования, разрабатывая свои хартии местного самоуправления, стремятся как можно подробнее зафиксировать в них свои полномочия.159
В Великобритании наряду с общенормативными законами о местном самоуправлении принимаются так называемые «местные» или «частные» парламентские акты, каждый из которых адресован какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты обычно принимаются по инициативе муниципалитета. В настоящее время значение частных актов невелико, но они еще продолжают использоваться. Кроме того, в некоторых странах англосаксонского права деятельность местных органов власти может регулироваться и так называемыми «адоптивными» законами. Такой закон или его отдельные нормы вводятся в действие в отношении тех или иных местных органов не автоматически, а лишь по просьбе их муниципальных советов путем принятия соответствующей резолюции.160
Также необходимо признать, что в странах англосаксонской правовой семьи на компетенцию местных органов власти влияет и судебный прецедент – «…хотя местное управление получает свои полномочия почти исключительно на основании писанного права (конституций штатов, статутов, распоряжений, постановлений муниципальных советов и уставов), судебное толкование законодательства играет исключительную роль в спорах по поводу местного управления…».161
Формы контроля и взаимодействия государственной и местно власти могут быть различными. Например, в большинстве штатов США имеются специализированные департаменты, занимающиеся вопросами местного самоуправления. К числу их функций относится сбор необходимой статистической информации, консультирование муниципальных органов по тем или иным вопросам, регистрация муниципальных правовых актов162 и др.163
Однако в реальности контроль со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления в англосаксонской системе возможен только путем финансового и судебного контроля.
Например, в Великобритании контроль за финансовой деятельностью местной власти проявляется в деятельности аудиторов местных органов власти (они назначаются и нанимаются самими местными представительными органами власти), а также аудиторской комиссией, которая формируется государством. Обычно аудиторская комиссия состоит либо из числа чиновников, либо из профессиональных независимых аудиторов. Таким образом, государство проверяет не только законность использования денежных средств, но и их эффективность использования.
Таким образом, в целом, контроль над деятельностью местных органов в англосаксонской модели осуществляется косвенным путем.
2. Континентальная система. Особенности определения компетенции органов местного самоуправления и организации органов местного самоуправления
Традиционно считается, что данная модель возникла во Франции. Ее специфичность проявлялась в том, что именно представители королевской власти управляли местными территориями, а не избираемые самоуправляющиеся коллективы.
На сегодняшний день подобная модель функционирует в таких странах как Италия, Бельгия, Норвегия, Дания, Греция и др.
В странах с континентальной системой местного самоуправления параллельно действуют два вида органов власти на местах: назначенные представители государственной власти и избранные населением административно-территориальной единицы органы. Таким образом, главной отличительной чертой континентальной системы является сочетание выборности и назначаемости.
В качестве признаков континентальной (романо-германской) системы В.Б. Евдокимов и Я.Ю. Старцев выделяют такие черты:
существуют административно-территориальные единицы, где нет самоуправления, т.е. выборных органов власти (более того, в рамках континентальной системы представительные органы власти порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ; например, в округах и кантонах Франции они просто не создаются);
в «базовых», созданных государством административно-территориальных единицах присутствует правительственный чиновник, обладающий контрольными полномочиями за местными органами власти;
параллельно с администрацией самоуправляющихся сообществ на их территории действуют представители центральных министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление;
неправомерные действия местных органов власти могут быть санкционированы в административном (несудебном) порядке;
четко выражена тенденция к унификации статуса местных сообществ и органов управления на всей национальной территории.164
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют назначенные центром представители путем: подписания (утверждения) правовых актов (Греция), конституционного надзора или контроля (Франция), инспекционных поездок представителей министерств на места, согласования назначения некоторых должностных лиц и других форм.165
В странах с континентальной системой получил распространение принцип «негативного правового регулирования» деятельности органов местного самоуправления, в соответствии с которым они вправе осуществлять все действия, не запрещенные законом.
Так, п.2 ст.28 Основного закона ФРГ 1949 г. гласит: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы (объединения общин) также пользуются правом самоуправления в рамках своих полномочий и в соответствии с законом…».
Данная норма в понимании Федерального конституционного суда понимается как гарантированное право коммунальных органов заниматься всеми местными делами, которые не отнесены законом к компетенции других органов управления.166
Несмотря на существенные различия между континентальной и англосаксонской муниципальными системами, все больше в современном мире проявляется тенденция к их сближению. На сегодняшний день можно уже говорить о возникновении неких «смешанных муниципальных систем». Например, в Индии местное самоуправление обладает признаками англосаксонской модели (что вполне естественно, учитывая влияние Британии на становление индийского конституционализма). В тоже время в Индии распространено государственное управление, проявляющее в деятельности значительного числа назначенных чиновников (а это уже характерно для континентальной модели).