§ 5. Применение норм европейского права

Как уже отмечалось, специфика правоприменения в рамках Сообществ состоит в нередком слиянии его с правотворчеством Суда ЕС. При этом Суд выполняет разнообразные функции. Так, одной из его обязанностей является обеспечение соблюдения права при толковании и применении учредительных договоров. О важности этой функции свидетельствует уже упоминавшаяся Декларация о применении права, принятая в Маастрихте. Ее авторы видят существенное условие правильного функционирования Сообщества в том, "чтобы меры, предпринимаемые различными государствами-членами, обеспечивали применение законодательства Сообщества с такими же эффективностью и строгостью, с какими применяются их национальные законы"².

Функцию Суда ЕС по обеспечению законности актов Сообщества можно сравнить с осуществлением конституционного контроля в рамках национальных систем источников права.

В сферу судебного контроля входят лишь регламенты, директивы, решения, обязательные акты Сообщества. В нее не входят рекомендации и заключения. Положения Суда в области контроля за законностью регламентируются, в частности, статьями 173—176 Договора о ЕЭС. Иски по мотивам отсутствия компетенции, нарушения существенных требований процедурного характера, нарушения самого Договора или правовых норм, связанных с его выполнением, или злоупотребления властными полномочиями могут предъявляться государствами-членами, Советом или Комиссией. Так, если нарушение Договора вызвано бездействием Совета или Комиссии, то предъявлению иска государствами-членами либо органами Сообщества должно предшествовать обращение к заинтересованному органу с целью побуждать его предпринять необходимые действия. После этого иск может быть предъявлен лишь в случае, если в течение 2-х месяцев данный орган не отреагировал на такое обращение. Для предъявления иска представляются следующие два месяца.

В случае признания акта недействительным издавший его орган обязан принять необходимые меры для выполнения решения Суда. Кроме того, любое физическое или юридическое лицо может на тех же условиях обратиться с иском, оспаривающим решения, которые приняты персонально в отношении этого лица, и решения, которые, хотя и приняты в форме регламента или решения, адресованного другому лицу, тем не менее непосредственно и персонально затрагивают первое лицо.

В случае признания иска оспариваемый акт объявляется недействительным. При этом в отношении регламента Суд, если сочтет необходимым, указывает, какие его юридическое последствия следует считать окончательно утратившими силу.

Профессор Неймегенского университета К. Грёнендейк отмечает, что помимо обращения в Суд с иском индивиды в странах ЕС используют на практике другие пути применения права Сообществ для защиты своих интересов. Это, в частности: 1) разъяснение национальным судам оснований прямого применения права ЕС для защиты своих интересов; 2) стимулирование обращения национальных судов в Европейский суд в порядке преюдициального производства (ст. 177 Договора) за разъяснением значения соответствующих положений права ЕС; 3) направление письма в Европейскую комиссию с просьбой начать процедуру о нарушении, предусмотренную ст. 169 Договора, против государства-члена, которое отказывается принять норму права ЕС или следовать ей; 4) направление петиции члену Европейского парламента с просьбой о парламентском запросе Европейской комиссии по делу, которое ведет к началу процедуры о нарушении по ст. 169 Договора¹.

О том, сколь эффективен механизм обеспечения законности в рамках ЕС, свидетельствует, в частности, решение Федерального конституционного суда ФРГ от октября 1986 г. В нем отмечается, что правопорядок Сообщества имеет теперь систему защиты основных прав, эквивалентную той, что закреплена в Основном законе. На этом основании Федеральный конституционный суд отказался от права контроля, которое он закрепил за собой собственным решением от 1974 г.²

Важную и все возрастающую роль в обеспечении законности применения права ЕС играют Комиссия и Совет. В частности, Комиссия, согласно Договору о ЕЭС, выступает гарантом применение положений указанного Договора и мер, предпринимаемых институтами для этого, а также осуществляет полномочия, которые Совет передает ей для выполнения принятых им постановлений (ст. 155 Договора).

Кроме того, по Договору о ЕЭС Комиссия осуществляет надзор за выполнением государствами-членами обязательств, предусмотренных Договором. Если, по ее мнению, какое-либо государство уклоняется от их выполнения, она предоставляет ему возможность представить свои соображения по данному вопросу и выносит свое мотивированное заключение. Если указанное государство оставит без внимания заключение Комиссии в течение установленного ею срока, то последняя может обратиться в Суд (ст. 169)³.

Маастрихтские соглашения существенно расширили полномочия Европарламента, Комиссии и Суда в области контроля за законностью. Применительно к Комиссии и Суду мы их рассмотрим ниже. Что касается Европарламента, то ему предоставлено право по запросу четвертой части своих членов учреждать временный Комитет по расследованию (без ущерба полномочиям, которыми наделены, согласно Договору о ЕЭС, другие институты и органы) для рассмотрения предполагаемых нарушений или плохого применения права Сообщества (подчеркнуто мною. — Г. М.), за исключением случаев, где обнаруженные факты, будучи проверенными до суда, все же остаются объектом судебного разбирательства. Детальные условия использования прав по расследованию должны быть определены, согласно Маастрихтским соглашениям, общей договоренностью между Европарламентом, Советом и Комиссией (ст. 138с Договора ЕС). Однако основной объем правоприменительной работы осуществляется Судом ЕС. При этом он не только применяет право, но и обеспечивает единообразное применение его нормнациональными судами государств-членов.

Единство правоприменения обеспечивается благодаря не только решениям Суда, вынесенным непосредственно при рассмотрении дел, но и посредством преюдициальной компетенции Суда, состоящей в толковании права ЕС по Запросу национальных судов государств-членов, столкнувшихся с необходимостью такого разъясняющего решения при рассмотрении дел. Договор о ЕЭС определяет рамки преюдициальной компетенции Суда. Это — толкование самого Договора; действительность и толкование актов, принимаемых органами Сообщества; толкование уставов организационных структур, создаваемых Советом, если таковое предусмотрено этими уставами. Обращение в Суд Сообщества за такого рода разъяснением является обязательным, если один из этих вопросов возникает в деле, находящемся на рассмотрении в судебной инстанции какого-либо из государств-членов, решения которой в соответствии с национальным правом не подлежат обжалованию (ст. 177 Договора о ЕЭС).

Преюдициальная компетенция дает возможность Суду обеспечивать единство интеграции норм ЕС, преодолевать пробелы в праве ЕС, уточнять недостаточно четкие формулировки правовых норм, что крайне важно для формирования и совершенствования права ЕС. При этом Суд выступает как независимая от правительств государств-членов судебная власть, стоящая на страже законности¹. Что касается компетенции Суда по применению правовых санкций, то до Маастрихта ситуация здесь была неоднозначной.

Так, в случае выявления Судом нарушения каким-либо государством-членом обязательств, вытекающих из Учредительного договора, это государство обязано было принять необходимые меры для выполнения решения Суда (ст. 171 Договора о ЕЭС). Ни о каких санкциях при этом не упоминалось. По существу "необходимые меры" принимались лишь из уважения к Суду и к праву ЕС.

В то же время Договор о ЕЭС предусматривает достаточно широкие возможности воздействия с помощью Суда на институты ЕС в случае издания незаконного акта, нарушения процедуры, бездействия и т. д. В частности, он допускает возможность наделение Суда посредством регламентов, принимаемых Советом на основе данного Договора, самой широкой компетенцией в том, что касается санкций, предусмотренных в этих регламентах (ст. 172).

Вместе с тем специфика рассмотрения споров между государствами-членами по поводу содержания Договора о ЕЭС состоит том, что Суд компетентен принимать решение лишь при условии, что государства-члены согласились подчинить разрешение спораего юрисдикции на основании договора об арбитражном разбирательстве (ст. 182 Договора о ЕЭС). Характерно, что по Договору ЕЭС государства-члены обязуются не разрешать споров, касающихся его толкования или применения иным путем, кроме тех, которые предусмотрены этим Договором (ст. 219).