§ 2. Международная правосубъектность Европейского Союза

Одним из важнейших условий участия ЕС в международных отношениях является наличие у него международной правосубъектности, позволяющей вступать в договорные и иные международные правоотношения. В отечественной литературе вопрос о правосубъектности ЕС рассматривался достаточно подробно³. Более того, было высказано несколько точек зрения относительно характера международной правосубъектности Союза. Несмотря на ряд особенностей ЕС, можно утверждать, что это — международная межправительственная организация специального характера, приобретающая в процессе эволюции черты международной организации общего характера, о чем свидетельствует включение в ее учредительные документы положений об общей внешней политике и политике безопасности.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что современное международное право исходит из признания международной правосубъектности любой международной организации, невзирая на своеобразие ее характера или какие-либо иные особенности. Начало этому признанию на практике было положено известным консультативным заключением Международного суда ООН по вопросу "О возмещении ущерба, понесенного на службе ООН" 1949 г. В доктрине вопрос о том, можно ли распространить выводы Международного суда ООН на любые международные межправительственные организации (ММПО), кроме ООН, дебатировался достаточно долго. Можно утверждать, что в 50-х гг. XX века вначале западная международно-правовая доктрина, а с 70-х гг. и отечественная начали безоговорочно признавать тезис о том, что все ММПОявляются субъектами международного права производного характера, хотя в зависимости от их целей и задач и иных положений учредительных актов они обладают различным объемом правосубъектности. Учредительные договоры Европейских сообществ содержали общую норму, наделяющую их правосубъектностью. Так, в ст. 210 римского договора устанавливалось, что "Сообщество пользуется правами юридического лица". Аналогичная формула встречалась в Договоре об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) (п. 1 ст. 6) и в Договоре об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (ЕСАЭ) (ст. 184). Однако данная формула вряд ли применима к международным отношениям. Вероятнее всего в ней речь идет о правосубъектности Европейских сообществпо внутреннему праву государств-членов. В самом деле, в ст. 211 Римского договора и аналогичных статьях иных европейских сообществ устанавливается, что в каждом из государств-членов Сообщество обладает самой широкой правоспособностью, признаваемой национальными законодательствами за юридическими лицами. Оно, в частности, может приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество и выступать стороной в судопроизводстве. Такими же правами, согласно ст. 129 Римского договора и ст. 28 Устава, обладает Европейский инвестиционный банк, а согласно ст. 54 Договора об ЕСАЭ — ЕВРОАТОМ.

Сложнее обстоит дело с договорным закреплением международной правосубъектности. Наиболее отчетливо международной правосубъектностью наделяется ЕОУС. В п. 2 упоминавшейся ст. 6учредительного акта ЕОУС устанавливается, что в международных отношениях Объединение обладает правоспособностью, необходимой для осуществления своих функций и достижения целей. Вучредительных актах двух других Сообществ (Европейского сообщества и ЕВРОАТОМа) аналогичные положения общего характераотсутствуют. Маастрихтский договор не внес в них каких-либо дополнений на этот счет. Однако в западноевропейской юридическойнауке сложилось мнение о том, что общепризнано положение, согласно которому договаривающиеся стороны решили наделить международной функциональной правосубъектностью также Сообщество и ЕВРОАТОМ. Это мнение сформировалось после вынесения Европейским судом ряда решений, в частности, в делеCosta-ENEL(15 июля 1964 г., № 6/64) Суд упомянул о "правосубъектности и правоспособности ЕЭС". В делеERTA(31 марта 1971 г., № 22/70) Суд заявил, что ст. 210 Римского договора, расположенная в начале ч. 6 Договора, относящейся к заключительным и общим положениям, означает, что во внешних отношениях Сообщество имеет правоспособность устанавливать договорные отношения с третьими странами по всему кругу целей, определенных в первой части Договора.

Эти и другие решения Европейского суда внесли значительный вклад в уточнение содержания и характера правосубъектности ЕС, поскольку ряд объективных обстоятельств затрудняли применение соответствующих положений учредительных актов на практике. Действительно, отсутствие единообразного и систематического толкования международной правосубъектности в учредительных актах Европейских сообществ затрудняло юридическую регламентацию их внешнеэкономической деятельности.

Например, учредительный акт ЕВРОАТОМа содержал специальную главу X, касающуюся регулирования внешних отношений этого Сообщества, в то время как в двух других учредительных актах (ЕОУС и ЕЭС) соответствующие положения были рассеяны по различным частям, главам и статьям, в чем мы смогли убедиться выше, анализируя правоотношения во внешней сфере ЕС.

Об отсутствии единообразия свидетельствует и то, что как учредительный акт ЕВРОАТОМа, так и учредительный акт Сообщества содержат главу и раздел, посвященные общей торговой политике, однако правовой режим и юридическая природа этого института в этих Сообществах различаются весьма существенно. Кроме того, следует отметить наличие параллелизма в осуществлении внутренних и внешних полномочий в ЕВРОАТОМе, который можно обнаружить в ст. 101 его учредительного акта, наделяющей это Сообщество правоспособностью заключать соглашения в пределах его компетенции (то есть это можно понять как компетенцию, относящуюся как к заключению соглашений по внутреннему праву, так и международных соглашений). С другой стороны, иную позицию предусматривает Учредительный акт Европейского сообщества, в ст. 228 которого утверждается, что Сообщество осуществляет договорную правоспособность в тех случаях, когда положения Учредительного договора предусматривают заключение соглашений.

Следовательно, можно заключить, что ЕС является субъектом международного права производного характера, содержание и объем его международной правосубъектности обусловлены волей государств-членов и ограничены необходимостью выполнения закрепленных за ним функций. Это его важнейшее качество проявляется в ряде конкретных правомочий, позволяющих ему участвовать в решении многих международных проблем. Одним из важнейших проявлений международной правосубъектности ЕС является его договорная правоспособность. Любопытно отметить, что Учредительный акт ЕОУС, столь изящно закрепивший оговорку общего характера о международной правосубъектности Объединения (п. 3 ст. 6), весьма скупо регламентирует международную договорную правоспособность¹. Это объяснялось тем, что, в отличие от Европейского сообщества, ЕОУС не было таможенным союзом, а следовательно, его полномочия в области реализации общей торговой политики были сохранены за государствами-членами (п. 1 ст. 71). В двух других учредительных актах (Европейского сообщества и ЕВРОАТОМа), напротив, можно обнаружить множество положений, регулирующих полномочия этих Сообществ заключать международные соглашения. Например, Европейское сообщество имело право заключать тарифные соглашения (п. 2 ст. 111 и ст. 114), а после истечения переходного периода и вообще — торговые соглашения(ст. 113 и 114). Кроме того, имелось много положений о праве заключать соглашения с международными организациями (ст. 229, 230, 231), а также соглашения об ассоциации с третьими государствами, союзами государств или международными организациями (ст. 238).

Следует заметить, что вначале предполагалось, что договорная правоспособность Европейских сообществ ограничена такимидоговорами, заключение которых явно предусматривается их учредительными актами. Однако в упоминавшемся выше деле ERTA Европейский суд принял решение, отличное от упомянутой выше позиции, тем самым расширив договорные полномочия Европейского сообщества. Суд установил, что договорная правоспособность Сообщества проистекает не только из явно выраженных положений Римского договора, т. е. упоминавшихся выше ст. 113, 114 или 238, но может также вытекать из других договорных положений и актов, принимаемых органами Европейского сообщества в рамкахтаких положений. Более того, Суд по сути дела настоял на исключительности компетенции Сообщества в вопросах, решаемых егоорганами на основе положений Римского договора. Иными словами, после этого решения государства-члены не могли ни индивидуально, ни коллективно принимать на себя такие обязательства перед третьими странами, которые могли бы затронуть каким-либо образом правила, установленные актами органов Сообщества. Справедливости ради следует сказать, что Суд установил, что исключительная договорная правоспособность Сообщества вытекает из реализации общей торговой политики в форме общих правил, даже если соответствующие положения Учредительного акта явно не предусматривают внешней компетенции Сообщества в этом случае.Более широкое толкование вряд ли можно представить, если учесть, что и само понятие ОТП явно в Римском и последующих договорахне определено.

Следующим атрибутом международной правосубъектности ЕС является так называемое ius communicandi или право посольства. ЕС осуществляет как пассивное право посольства, т.е. Принимает усебя представительства других субъектов международного права (что характерно для многих международных организаций), так и активное право посольства, т. е. сам направляет свои миссии в третьи страны или другие международные организации¹. Пассивное право посольства признается в ст. 17 Протокола о привилегиях и иммунитетах Сообщества, где устанавливается, что государство-член, на территории которого расположена штаб-квартира Сообщества, предоставляет миссиям третьих стран, аккредитованных перед Сообществом, обычные дипломатические привилегии и иммунитеты. Процедура аккредитации согласована Комиссией и Советом ЕС. Активное право посольства осуществляется двояко. Государство, которое замещает пост председателя Совета, осуществляет представительство Союза в третьих странах через собственные дипломатические миссии. Со своей стороны Комиссия наг вила свои делегации в большое число государств. Правовой статус этих делегаций напоминает статус дипломатических миссий.

Важным проявлением международной правосубъектности ЕСявляется участие Союза в работе других международных организаций и конференций. Это участие осуществляется в трех основных формах: представительство при международных организациях в форме осуществления активного и пассивного права посольств; рутинное сотрудничество с другими международными организациями, осуществляемое на основе ст. 229—231 Римского договора, конкретно с ООН и ее специализированными учреждениями, ГАТТ/ВТО, Советом Европы, ОЭСР, что не исключает сотрудничества с другими организациями; участие Европейских сообществ в работе международных организаций и конференций. Естественно, что участие ЕС в международных организациях и конференциях зависит от трех основных условий: характера полномочий (исключительных или конкурирующих) ЕС, дающих право на участие в таких международных организациях или конференциях, задач и предмета деятельности соответствующих организаций или конференций, установление соответствующего правового режима участия, предусмотренного в данных организациях или конференциях. Иными словами, ЕС могут участвовать в таких организациях и конференциях, компетенция которых имеет общие точки соприкосновения с компетенцией Союза, и, кроме того, их внутренний правопорядок допускает участие в их работе организаций, аналогичных ЕС.

Международная правосубъектность ЕС включает в себя его правоспособность нести международную ответственность перед иными субъектами международного права, а также выдвигать международные претензии в случае нарушения его законных прав и интересов или причинения ему ущерба. Согласно позиции западноевропейских исследователей основаниями международной ответственности ЕС являются автономия Союза в сфере его компетенции; признание его правосубъектности со стороны третьих государств и международных организаций; обладание ЕС способностью, средствами и ресурсами для возмещения убытков; компетенция Союза в вопросах контроля за импортом и экспортом, что позволяет применять реторсии и репрессалии, когда его интересы затрагиваются незаконными действиями третьих стран или организаций, и, естественно, обязательство органов ЕС и его государств-членов уважать свои международные договоренности и обязательства.

Рассматривая проблему международной правосубъектности ЕС, нельзя обойти вниманием вопрос об экономических санкциях международных организаций как одном из важных средств их воздействия на нарушителей международного правопорядка. Следует напомнить, что применение экономических санкций в международных отношениях еще во времена Первой мировой войны и Лиги Наций было признано эффективным средством обеспечения выполнения международно-правовых норм. Хотя в практике ЕС неоднократно отмечены случаи применения экономических санкций в отношении третьих стран¹, вопрос этот далеко не бесспорен в международном праве.

Если отложить в сторону проблему применения санкций международных'организаций в отношении своих членов и ограничиться рассмотрением правомерности санкций международных организаций в отношении третьих стран, то придется констатировать следующее. В отечественной науке международного права бытует мнение о том, что правомерными могут быть признаны лишь те коллективные санкции, которые приняты на основании Устава ООН, т. е. это разновидность принудительных мер, применяемых по решению Совета Безопасности ООН в случае угрозы миру, нарушений мира или пресечения актов агрессии².

Однако в практике ЕС решения о применении санкций принимались на политическом уровне в рамках так называемого Европейского политического сотрудничества (ЕПС) с использованием процедуры, установленной в ст. 113 Римского договора. Юридечского основания для них в Римском договоре не было. Вопрос о санкциях получил новое решение в Маастрихтском договоре, который включил в Римский договор ст. 228-а. Согласно этой норме в случаях, когда в рамках согласованной позиции или совместных действий по вопросам ОВППБ, одобренных в соответствии с положениями Договора о Европейском Союзе, Сообщество предпринимает шаги с целью прервать или ограничить, полностью или частично, экономические отношения с одной или несколькими третьими странами, Совет принимает необходимые срочные меры. Таким образом, данная норма призвана легализовать применение ЕС принудительных мер в виде экономических санкций. Ее принятие следует расценивать как серьезную попытку обеспечить признание права международных организаций принимать самостоятельно принудительные меры экономического характера против третьих странили групп таких стран.