§ 2. Органы Сообщества и их компетенция

В правовой структуре Европейских сообществ, которую образуют учреди-тельные договоры и акты их руководящих органов, в зарубежной науке и практике получил широкое распространение термин "право европейских сообществ", или "европейское право". Широта предмета регулирования, императивный характер подавляющего числа норм "европейского права", наличие среди них большого коли-чества так называемых норм "прямого действия", специфический механизм их при-нятия, их приоритет над нормами внутреннего права государств-членов — все это позволило западным юристам выдвинуть концепцию своеобразной природы "права европейских сообществ". В соответствии с этой концепцией последнее представляет собой специфический правопорядок, который противопоставляется международному публичному праву, с одной стороны, и внутригосударственному праву — с другой. Большое значение в развитии "права европейских сообществ" имеет практика Суда Сообществ, который, в частности, и обосновал тезис о приоритете норм "европейско-го права" над нормами национального права.

Для того, чтобы оценить данную концепцию, необходимо рассмотреть компетенцию основных руководящих органов Европейских сообществ.

Реализация юридической конструкции, закрепленной в Договоре о создании Европейского Союза, возложена им на основные институты Сообщества, которые по своему характеру являются уникальными: они не относятся ни к национальным, ни к международным органам.

В соответствии с Договором о Европейском Союзе высшими органами Союза являются:

• Европейский парламент;

• Совет Европейского Союза;

• Комиссия;

• Суд.

Все четыре основных института Союза должны действовать в рамках полномочий, предоставленных им Договором (ст. 4 Договора о ЕС). Кроме того, тем же Договором предусматривается создание Комитета по экономическим и социальным вопросам, Суда Аудиторов, а также Комитета постоянных представителей. В 1988 г. в соответ-ствии с Единым Европейским Актом был создан новый суд - Суд первой инстанции.

Договором о создании ЕС был признан в качестве самостоятельного института Союза Суд Аудиторов, созданный в 1977 г. для проверки финансовой деятельности институтов Союза, а также Европейский Инвестиционный Банк.

Европейский парламент

В соответствии с Договором о создании ЕЭС Парламент был больше известен как Ассамблея. Она формировалась из представителей национальных парламентов государств-членов и не обладала прямой законодательной властью. Ассамблее отводилась роль консультационного контролирующего (причем в весьма узких рамках) органа, который практически не играл значительной роли в деятельности Сообществ.

С принятием Единого Европейского Акта Ассамблея была официально переи-менована в Европейский парламент, который был в 1979 г. сформирован путем пря-мых выборов в соответствии с численным представительством государств-членов. Европейский парламент состоит из 626 членов, из них — Германия (99), Франция, Италия и Великобритания (по 87 от каждой), Испания (64), Нидерланды (31), Бель-гия, Греция и Португалия (25), Швеция (22), Австрия (21), Дания и Финляндия (16), Ирландия (15), Люксембург (6). Члены Парламента избираются сроком на пять лет. Резиденция Европейского парламента находится в г. Страсбурге. Отдельные сессии нередко проводятся в Люксембурге. Большинство комитетов Парламента свои встречи организуют в Брюсселе.

Парламент делится на политические группы, в которых и заседают члены Парламента. При голосовании члены Парламента выражают только свое собствен-ное мнение, так как у них отсутствуют полномочия выступать от имени своего госу-дарства. Они должны голосовать исходя из своих личных убеждений. Существует 18 Парламентских комитетов, созданных по основным направлениям деятельности Европейского Союза, включая транспорт и сельское хозяйство.

На основании ст. 203 Договора о создании ЕС и Договора о бюджете 1979 г. Парламент имеет полномочия принять или отвергнуть бюджет Союза. Первоначаль-но Комиссия готовит предварительный проект бюджета, который утверждается Со-ветом перед тем как передать его в Парламент. Если Парламент в течение 45 дней одобрит бюджет, то он считается принятым. В отношении необязательных ста-тей бюджета (то есть те расходы, которые могут варьироваться в зависимости от об-стоятельств, например, по вопросам образования) Парламент имеет право предла-гать изменения или поправки к бюджету. В этом случае законопроект возвращается в Совет, который в течение 15 дней должен рассмотреть эти поправки и внести соответствующие изменения в законопроект, после чего он снова возвращается на утверждение в Парламент. В течение следующих 15 дней Парламент может одо-брить внесенные в законопроект поправки большинством голосов (не менее 315). Окончательно Парламент может либо принять, либо отклонить бюджет, как это было сделано в 1979 и 1984 гг.

При рассмотрении же вопросов по обязательным статьям бюджета (например, по расходам в области общей сельскохозяйственной политики) Парламент может лишь предложить внести изменения, которые были одобрены большинством членов Парламента. Поправки не принимаются, если они не были утверждены Советом в течение 15 дней.

Парламенту принадлежит право осуществления контроля за деятельностью Комиссии, которая может стать предметом обсуждения во время открытой сессии Комитета (ее деятельность должна быть отражена в докладах Комиссии), а также парламентских слушаний, материалы которых публикуются в Официальном жур-нале. Парламент может признать деятельность Комиссии неудовлетворительной. В этом случае ст. 144 Договора предоставляет Парламенту право полностью распустить Комиссию. Это полномочие реально на практике ни разу не было реализовано.

Как уже отмечалось, на начальном этапе существования ЕЭС Парламент осу-ществлял лишь консультативные функции, законодательная власть его носила весь-ма ограниченный характер. Усиление роли Европейского парламента произошло после принятия Единого Европейского Акта и Договора о Европейском Союзе. На современном этапе в рамках Европейского Союза действуют три вида законода-тельных процедур (включая разработку и принятие различных видов соглашений), в которых принимает участие и Парламент. Это — консультации, процедура сов-местных действий (кооперация) и процедура принятия совместного решения.

Консультационная процедура. Комиссией разрабатывается проект закона и направляется в Совет. В тех случаях, когда это требуется на основании Договора о ЕС, проект сначала передается в Парламент для первого чтения, затем направляет-ся в соответствующий комитет. Если к проекту предлагаются какие-либо поправки, то он снова возвращается в Совет. Окончательный текст закона принимается Сове-том только после обсуждения его в Комитете постоянных представителей.

Процедура совместных действий. Данная процедура была предусмотрена еще Единым Европейским Актом для обеспечения развития механизма принятия мер по формированию и развитию внутреннего рынка. Эта процедура предусматривала принятие решений большинством голосов.

В настоящее время решения по большей части вопросов принимаются на основании процедуры совместного решения (ст. 189b Договора о ЕС). Вопросы, ре-шаемые в порядке процедуры совместных действий, перечислены в ст. 189с Догово-ра о ЕС. К ним в том числе относятся вопросы общей политики в области транспор-та, здравоохранения, безопасности и профессионального обучения.

При процедуре совместных действий Совет большинством голосов (54 голоса) принимает предложения по "общим позициям" и иные предложения Комиссии. По-правки к законопроектам принимаются Советом только единогласно. После этого законопроект передается для второго чтения в Парламент, который по истечении трех месяцев должен:

а) принять проект закона большинством голосов, либо

б) отклонить его абсолютным большинством, либо

в) предложить поправки к законопроекту по общим позициям, которые принимаются абсолютным большинством голосов.

При одобрении законопроекта Парламентом Совет принимает его. В случае, если Парламент не выразит своей позиции по проекту закона в течение трех меся-цев, закон считается принятым. Усиление законодательной власти Парламента по Договору о ЕС проявляется в том, что он может отклонить законопроект. При этом требуется абсолютное большинство (260) голосов членов Парламента. Предложение о внесении поправок в проект закона по общим позициям Парламент принимает абсо-лютным большинством голосов. Однако Комиссия, в которую снова возвращается законопроект, может и не принять поправки Парламента. В любом случае она напра-вляет проект в Совет, который либо принимает предложения квалифицированным большинством голосов, либо принимает другой вариант, но тогда за него все члены Совета должны проголосовать единогласно.

Процедура принятия совместного решения. Данная процедура была известна как согласительная и устанавливалась Единым Европейским Актом. Договором о ЕС она была значительно расширена и получила название процедуры принятия совместного решения. Она представляет собой механизм, обеспечивающий совместное участие в законодательном процессе Европейского парламента и Совета. В соответствии с процедурой принятия совместного решения законодательная власть не принадлежит только одному Парламенту. Принятие окончательного решения принадлежит Совету.Однако Парламент наделен правом вето.

В соответствии со ст. 189bСовет принимает предложения по общим позициям квалифицированным большинством голосов. Впоследующие три месяца Парламент должен:

а) принять предложения, либо

б)внести поправки, либо

в)отвергнуть сделанные Советом предложения.

Если Парламент соглашается с предложениями, то Совет принимает окончатель-ное решение и законопроект считается принятым. В случае, если Парламент делает по-правки к законопроекту или отвергает его, то создается Примирительный Комитет, со-стоящий из равного числа членов Парламента и Совета. Цель Примирительного Коми-тета — сближение двух различных позиций и выработка совместного текста, который принимается Парламентом — простым большинством и Советом — квалифицированным большинством голосов. Если Примирительному Комитету не удается выработать сов-местный текст, то Совет может квалифицированнымбольшинством голосов подтвер-дить представленный текст законопроекта, и тогда он считается принятым. Однако Пар-ламент может заблокировать принятие проекта, если за это проголосует большинство его членов (так называемое право вето Парламента 8)¹.

Процедура принятия совместного решения применяется в следующих сферах деятельности ЕС: в области регулирования свободного движения трудящихся (ст. 49 Договора о ЕС), установления и взаимного признания дипломов (ст. 54(2), 56(2), 57), внутреннего рынка (ст. 100 а), в области образования, культуры и здравоохранения (ст. 126, 128, 129), таможенной защиты (ст. 129 а), в областипрограмм развития и научных исследований (ст. 130 i), а также программ защиты окружающей среды.

В соответствии со ст. 138 с Договора о ЕС Парламенту предоставлено право соз-давать временные так называемые Справочные Комитеты, в функции которых входит обязанность принимать ирассматривать жалобы на нарушение норм права ЕС или его неправильное применение. Граждане стран — членов ЕС либо лица,постоянно прожи-вающие на территории одной из стран-членов, имеют право обращаться с просьбами не-посредственно в Европейский парламент (ст. 138 d). По Договору о ЕС Парламенту пре-доставлено право назначать Ombudsmen, которому направляются жалобы на деятель-ность органов ЕС, за исключением Суда.