§ 2. Правотворческая процедура в рамках ес

Формирование нормативного "пласта" правовой системы начинается с про-цесса правотворчества, предполагающего наделенные соответствующей компетен-цией органы и предварительно закрепленную процедуру принятия актов, содержа-щих нормы права. Такими органами в рамках ЕС являются сегодня Европейский Совет, Европарламент, Совет, Комиссия и Суд. В известном смысле сюда же входит Центральный Европейский Банк. Поскольку порядок их формирования, структура и компетенция уже были предметом рассмотрения, мы затронем этот вопрос лишь в той мере, в какой он "высвечивается" сквозь призму проблемы правотворчества.

Европейский Совет — это своего рода встреча в верхах, проходящая в рамках ЕС не реже двух раз в год и включающая руководителей государств и правительств государств-членов и председателя Комитета Европейских сообществ. Им оказывают содействие министры иностранных дел и один из членов Комиссии (ст. 2 Единого Европейского Акта).

Европейский Совет: представляет собой форум, имеющий целью свободный и неформальный обмен мнениями между главами государств и/или правительств; он может рассматривать вопросы о заключении международных соглашений, касаю-щихся политического сотрудничества и затрагивающих интересы государств-чле-нов в целом; 3) он может предпринимать усилия (genernte an impetus), направлен-ные на дальнейшее стимулирование прогрессивного развития Сообществ².

В свете изложенного можно сделать вывод, что Европейский Совет сочетает черты и органа высшего политического руководства ЕС, и высшего законодательно-го органа.

Законодательный процесс в рамках ЕС, хотя и имеет тенденцию к сближению с соответствующим внутригосударственным процессом, однако пока еще далеко ему неадекватен. Его отличают значительная сложность и высокая степень правовой неопределенности. Другая его черта, являющаяся объектом критики в зарубежных публикациях, — это дефицит демократии¹, поскольку Европарламент не является пока в подлинном смысле законодательным органом².

В этих условиях обобщение и типизация различных правотворческих проце-дур в рамках ЕС — задача достаточно сложная. Здесь возможно не одно, а несколь-ко оснований их классификации. При этом мы изначально исключаем из них про-цедуру принятияактов Европейским Советом (в силу пробельности этого вопроса), а также судебное правотворчество вследствие значительной его специфики. Вопрос о нем мы рассмотрим ниже.

С учетом указанных оговорок можно выделить два наиболее крупных основания для классификации правотворческих процедур ЕС, в рамках которых есть возможность провести их более дробное деление.

Эти основания — классификация источников права ЕС на первичные (учредительные договоры и акты, дополняющие и развивающие их) и вторичные (правовые акты институтов Сообщества)³.

Соответственно этому можно выделить процедуры первичного права и правотворческие процедуры в рамках вторичных источников права.

Первые из них — это своеобразный аналог конституционного законотворче-ства во внутригосударственной сфере. Речь идет о процедуре принятия догово-ров, дополняющих и/или изменяющих учредительные договоры, о принятии но-вых членов в ЕС и т. д. В основе этой процедуры лежит принцип единогласия. Так, статья 236 Договора об учреждении ЕЭС предусматривает следующую про-цедуру внесения поправок в этот Договор. Предложения о внесении поправок могут вноситься в Совет правительством любого государства-члена или Комиссией. Поло-жительному заключению: Совета относительно созыва конференции представите-лей правительств государств-членов предшествуют его консультации с Европар-ламентом и, в надлежащих случаях, с Комиссией. Конференция созывается предсе-дателем Совета для определения с общего согласия тех изменений, которые сле-дует внести в Договор. Поправки входят в силу после их ратификации всеми госу-дарствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами. Тот же принцип единогласия в сочетании с более значительной ролью Европарламента предусмотрен при решении вопроса о принятии в число членов ЕС новых госу-дарств. Согласно поправке к статье 237 Договора о ЕЭС, внесенной посредством Единого Европейского Акта, с просьбой о членстве в Сообщество может обратить-ся любое европейское государство. Оно направляет свой запрос в Совет, который принимает решение единогласно, после консультаций с Комиссией и с согласия Европейского парламента. Последний принимает решение абсолютным большинст-вом голосов своих членов.

Важно отметить, что условия приема и адаптации к Договору являются предметом соглашения между государствами-членами игосударством, подавшим заявление. Это соглашение подлежит ратификации всеми договаривающимися государствами в соответствии с их конституционными процедурами.

По модели статьи 237 (единогласная поддержка Совета и согласие большин-ства членов Европарламента) Сообщество может заключать с третьим государством, союзом государств или международной организацией соглашения об учреждении ассоциации, которая предусматривает взаимные права и обязательства, совместные действия и особые процедуры. Если эти соглашения вызывают необходимость в поправках к Договору (о ЕЭС), то последние должны быть предварительно приняты в соответствии с процедурой внесения поправок (ст. 236 Договора о ЕЭС).

Столь откровенная жесткость процедуры принятия актов конституционного характера объясняется их чрезвычайной важностью как для Сообществ в целом, так и для каждого государства-члена.

Акты "вторичного" права закреплены в учредительных договорах, в частно-сти, в ст. 189 Договора о ЕЭС, согласно которой "для выполнения своих задач Евро-пейский парламент, действуя совместно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, директивы и решения, дают рекомендации и заключения". Характеристику этих актов мы дадим ниже. А сейчас отметим лишь, что они принимаются: 1) Европарламентом совместно с Советом; 2) Советом и 3) Комиссией. При этом проце-дуры их принятия варьируются не в зависимости от юридической силы актов, а по иным основаниям.

Так, в каждом из правотворческих органов ЕС процедура правотворчества разделяется на "обычную" ("если Договор не предусматривает иного") и специально предписанную Договором. В первом случае "Европарламент принимает решения абсолютным большинством поданных голосов (ст. 141 Договора об учреждении ЕЭС). Большинством голосов своих членов принимают решения Совет и Комиссия. Речь идет о такой процедуре принятия актов, когда нет коллизии подходов к обсуж-даемому вопросу со стороны различных участников правотворческого процесса. Кро-ме того, из текста Договора можно сделать вывод, что обсуждаемые вопросы пред-ставляются "средними" по своей значимости, т. е. не имеют конституционного значе-ния. Такое единообразие правотворческой процедуры дополняется, однако, потен-циальными различиями, обусловленными тем, что вопросы внутреннего регламента, включая кворум, относятся Договором к ведению самих правотворческих органов.

Обычно законодательный процесс начинается с предложения Комиссии по проекту юридического акта. Такое полномочие Комиссии порой определяют как за-конодательную инициативу. Проект готовится членами Комиссии с помощью отде-ла, курирующего данное направление, и зачастую с консультациями националь-ных экспертов. Он может быть принят Комиссией простым большинством и в каче-стве "предложения Комиссии" направляется в Совет с подробным обоснованием его мотивов. Дальнейшее движение проекта зависит от характера вопроса, которо-му он посвящен, а также от того, приходится ли участникам законодательного процесса — Комиссии, Совету, Европарламенту преодолевать в ходе обсуждения позиции друг друга. Процедура предусматривает возможность консультации Сове-та с Европарламентом, а также с Социально-экономическим комитетом¹. Однако, как правило, их мнения необязательны для Совета, которому обычно и принадлежит окончательное решение².

При рассмотрении законодательной процедуры в рамках Сообществ следует отметить роль такого органа, как Комитет Постоянных Представителей, известный по его французской аббревиатуре как КОРЕПЕР (Committee des Representans Permanents).

В Договоре о слиянии 1967 г. он определяется как "комитет, состоящий из постоянных представителей государств-членов, ответственный за подготовку работы Совета, а также за осуществление задач, поставленных перед ним Советом" (ст. 4). Членов Комитета рассматривают как послов государств-членов, аккредитованных при Сообществах. Они призваны осуществлять подготовительную работу к заседавшим Совета, а также другие специфические, задачи.

В специальной литературе отмечается важная роль этого Комитета в нормо-творческом процессе. Он, в частности, координирует подготовительную работу для сессий Совета, определяя приоритеты и срочность вопросов в повестке дня. Комитет может также достичь соглашения по техническим вопросам, при этом меры, единогласно принятые постоянными представителями, требуют лишь формального утверж-дения их министрами¹.

Формула "если Договором не предусмотрено иное", используемая при регу-лировании законодательной процедуры, имеет весьма широкое толкование. Это, прежде всего, процедура принятия первичных (конституционных) актов и ряд других ее разновидностей в рамках вторичных источников права. Попытки выстро-ить их * в логически последовательный ряд не всегда успешны. Так, например, иной порядок принятия актов предусматривается в случаях существенных расхождений в подходе к обсуждаемому вопросу различных участников правотворческого про-цесса (Совета, Комиссии, Европарламента).

К примеру, Совет, действуя по предложению Комиссии, согласно Договору о ЕЭС, вносит поправки к этому предложению только путем принятия единогласного решения (п. 1 ст. 149).

Также единогласное одобрение необходимо в случаях, когда принятый акт влечет за собой изменение действующих принципов законодательства в известной сфере хотя бы в одном из государств- членов (см., например, ст. 57(2) Договора о ЕС); когда Совет по предложению Комитета и после консультации с Европарламентом вырабатывает мероприятия по гармонизации законодательств в области налогов с оборота, акцизных сборов и других косвенных налогов, чтобы обеспечить создание и функционирование внутреннего рынка, предусмотренные в ст. 8а Единого Евро-пейского Акта (ст. 99 ЕЕА). В то же время, если речь идет о мерах, направленных на сближение норм, вводимых с той же целью в государствах-членах законодательным или административным путем, то Совет принимает решение квалифицированным большинством по предложению Комиссии в сотрудничестве с Европейским парламентом и после консультаций с Социально-экономическим комитетом (ст. 100а Договора о ЕЭС). Таким квалифицированным большинством — двумя третями голосов Европарламент может выразить недоверие Комиссии².

Взаимодействие Европарламента с Советом и Комиссией в ходе законодатель-ного процесса осуществляется в рамках двух процедур: консультации и сотрудни-чества. Первая из них в прошлом была основной. С введением посредством Единого Европейского Акта процедуры сотрудничества последняя становится преобладаю-щей, хотя и процедура консультации не утрачивает своего значения. В прошлом она состояла в осуществлении консультаций по большинству вопросов, предусмотренных договорами об учреждении, ЕЭС иЕВРОАТОМа, ныне — лишь по части этих вопро-сов. При этом, с одной стороны, Совет может консультироваться с Европарламен-том после получения предложения от Комиссии. С другой стороны, сама Комиссия может консультироваться с Европарламентом в процессе подготовки своих предложе-ний. Комиссия часто шлет свои предложения Европарламенту одновременно с направ-лением их в Совет¹.

В рамках консультативной процедуры Европарламент действует большей частью посредством своих комитетов. Поступившее предложение рассматривается в соответствующем комитете, который готовит доклад с анализом содержания проекта. Затем проект обсуждается Парламентом в целом, наконец, решение принимается после подключения к его обсуждению Совета или Комиссии².

Процедура консультации не предусматривает предоставление Европарламен-ту права принятия решений. ни Совет, ни Комиссия не связаны его мнением. Одна-ко если Суд ЕС придет к выводу, что Договоры предписывают Совету консультацию с Европарламентом перед принятием акта, то мнение последнего должно быть рас-смотрено и отражено в тексте прежде, чем тот будет принят. Если же Совет попы-тается принять акт без консультации, то это может стать основанием для его отме-ны, так как было нарушено существенное процедурное требование³.

На практике влияние Европарламента на законодательный процесс в рамках процедуры консультации варьируется в зависимости от характера вопроса. Оно выше там, где дело может быть рассмотрено относительно быстро и, напротив, уменьшается, если преодоление разногласий между Советом и Комиссией затягива-ется. В этой ситуации достижение компромисса облегчается, если мнение Европар-ламента не учитывается.

Деятельность Европарламента в рамках процедуры консультаций оценива-лась в 80-х гг. как достаточно эффективная. Так, в исследованиях той поры отмеча-лось стремление Комиссии вырабатывать свою позицию с учетом мнения Европарла-мента на всех стадиях законодательного процесса.

В то же время применительно к Совету роль Европарламента в рамках процедуры консультации представлялась авторам исследований недостаточно ясной⁴.

В рамках процедуры сотрудничества роль Европарламента существенно повышается. Ключевым понятием этой процедуры является понятие общей позиции, которую вырабатывает Совет, принимая решение квалифицированным большинством по предложению Комиссии и после получения заключения Европейского парламента. Европарламент, получив информацию об этом от Совета и Комиссии, может в течение трех месяцев после такого сообщения: 1) одобрить общую позицию; 2) не принимать никакого решения; 3) абсолютным большинством голосов своих членов предлагать поправки к общей позиции Совета; 4) отвергнуть эту позицию на основе такого же большинства. В первых двух случаях Совет издает в окончательной редакции акт по рассматриваемому вопросу в соответствии с общей позицией. В последнем случае Совет может принимать решения во втором чтении только единогласно. Что касается третьего случая, то Комиссия изучает повторно в трехмесячный срок общую позицию, принятую Советом с учетом поправок Европарламента. Те из поправок, которые не приняты Комиссией, Совет может одобрить единогласным решением. Предложение, прошедшее повторное рассмотрение в Комиссии, Совет принимает квалифицированным большинством. Изменения в него он может вносить только единогласно.

По мнению К.-Д. Борхардта, "требование единогласного одобрения чревато значительными затруднениями для процесса принятия Советом решений и может завести в тупик. По этой причине только в редких случаях Парламент пользуется своим правом отвергать проекты, предпочитая, как правило, предлагать поправки"¹.

При повторном рассмотрении вопроса (п. "с", "d", "e" ст. 149 Договора о ЕЭС) Совет должен вынести решение в течение трех месяцев. Если в течение этого срока никакого решения не последует, предложение Комиссии считается принятым. Трех-месячный срок (как при первичном, так и при вторичном рассмотрении вопроса) может быть продлен с общего согласия Совета и Европарламента на один месяц максимум.

В рамках ЕОУС правотворческая процедура имеет то отличие, что правом принятия обязательных правовых актов (общих решений и рекомендаций), согласно Договору о ЕОУС, обладает не Совет, а Комиссия. Правда, в особых случаях проце-дура предусматривает необходимость согласия Совета, что дает ему возможность за-блокировать проекты Комиссии. В ряде случаев окончательному утверждению тек-ста должна предшествовать консультация Комиссии с Европарламентом и Консуль-тативным комитетом ЕОУС.

Для приведения к "общему знаменателю" несовпадающих позиций Совета и Европарламента в финансовых вопросах Совместной Декларацией 1975 г.² была введена согласительная процедура. Она предусматривает, что с этой целью Совет вместе с представителями парламентариев выступает как Согласительный Коми-тет. Комиссия также участвует в примирительной процедуре. Для достижения ком-промиссного решения дается трехмесячный срок. Следствием успешного примене-ния этой процедуры стало появление предложений о необходимости использова-ния ее не только при рассмотрении финансовых вопросов. В частности, Европарла-мент выступил за распространение этой процедуры на большинство законодатель-ных вопросов с целью достижения компромисса при внесении поправок Европар-ламента в общую позицию Совета³.

Когда Сообщества критикуют за дефицит демократии при принятии решений, то обычно имеют в виду "усеченный" характер; компетенции Европарламента. Вме-сте с тем учредительные договоры предусматривают создание в рамках каждого из Сообществ органа, называемого в ЕОУС Консультативным комитетом и Социально-экономическим комитетом в ЕЭС и ЕВРОАТОМе. Их цель - обеспечить некое участие в правотворческом процессе представителей различных групп населения: промышленников, фермеров, работников транспорта, коммерсантов, ремесленников и т. д.

На практике в них представлены 3 категории активного населения: работода-тели, работополучатели и остальные, т. е. представители среднего класса⁴.

Порядок образования, структура и компетенция каждого из комитетов в основном идентичны.

Для назначения членов Комитета каждое государство-член направляет Сове-ту список, включающий двойное число кандидатов по сравнению с количеством мест, выделенных для его граждан.

Члены Комитета назначаются персонально на четыре года (в Консультативный комитет — на 2 года) Советом, действующим единогласно. Они не должны быть связаны какими-либо директивами. Их полномочия могут быть возобновлены.

Наиболее крупные страны (Германия, Франция, Италия, Великобритания) имеют в Комитете по 24 представителя. Далее представительство идет по убываю-щей. Одни страны (например, Бельгия, Греция) представляют в Комитете по 12 членов, другие (Дания, Ирландия) — по 9, наконец, Люксембург — 6.

Комитет принимает свои правила процедуры и представляет их на одобре-ние Совета, которое должно быть вынесено единогласно

Обычно учредительные договоры регламентируют случаи, когда Совет или Комиссия консультируются с Комитетом. Кроме того, Совет и Комиссия могут кон-сультироваться с ним во всех случаях, когда они сочтут это целесообразным. Хотя мнения Комитетов необязательны для правотворческих органов ЕС, однако их вли-яние на процесс принятия решений является существенным¹, а, по мнению отдель-ных авторов, и превышающим влияние Европарламента².

Законодательство Сообщества - регламенты, директивы и решения – подпи-сываются председателем Европарламента и председателем Совета и публикуются, в соответствии со ст. 191 Договора о ЕЭС, в "Официальном журнале Сообществ". При этом регламенты вступают в силу в тот день, который в них указан, или, если он не указан, на двадцатый день после их опубликования. Директивы и решения, согласно той же статье Договора, доводятся до сведения тех, кого они касаются, и вступают в силу в результате такого уведомления. Однако попытки реализации указанной нор-мы без официального опубликования этих актов были связаны с известными трудно-стями. Поэтому Суд Европейских сообществ высказался за официальное опублико-вание директив и решений. В итоге сегодня они, как правило, публикуются в "Офи-циальном журнале Сообществ", который выходит почти ежедневно. С 1968 г. "Офи-циальный журнал" издается в двух сериях: одна посвящена вторичному законода-тельству (серия "L"), другая включает ненормативные акты (communications) и ин-формацию (серия "С"). Первые номера этого журнала выходили на датском, фран-цузском, немецком и итальянском языках. Сегодня количество языков, на которых он издается, соответствует числу государств-членов.

При столь значительном числе официальных языков синхронное опубликование аутентичных законодательных текстов — задача, несомненно, сложная. Для большинства государств-членов она облегчается фактом принадлежности их к семье романо-германского права, что обусловливает общность правовых традиций, единство правовой терминологии и т. д. Вместе с тем из-за существенных отличий английского права, в частности, доктрины, понятий, источников и т. д., возникает проблема адекватного перевода законодательных текстов Сообществ на английский язык. Так, в силу несоответствия правовых терминов английского права и права континентальных стран — членов ЕС их точный перевод превращается порой в трудноразрешимую задачу³.