2. Основні законодавчі акти та інші нормативно-правові акти національного антикорупційного законодавства

У загальних положеннях Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» надано визначення термінів корупції та корупційного правопорушення, а також таких понять як неправомірна вигода, конфлікт інтересів, безпосереднє підпорядкування,близькі особи, члени сім’ї.

Слід звернути увагу, що нове антикорупційне законодавство не передбачає термінів, які були у Законі «Про боротьбу з корупцією», а саме: корупційні діяння, ознаки корупції, корупційні злочини, адміністративні корупційні правопорушення тощо. Всі ці поняття наразі охоплюються терміном корупційне правопорушення, під якими законодавець розуміє умисне діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 4 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність.

Статтею 4 Закону значно розширено коло суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення. Поряд з особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення віднесено також посадових осіб юридичних осіб публічного права, які одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету, аудиторів, нотаріусів, експертів, арбітражних керуючих, третейських суддів, посадових осіб міжнародних організацій та інших.

Статтею 5 Закону визначено суб’єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання і протидії корупції. Цією статтею також передбачено, що координацію реалізації органами виконавчої влади визначеної Президентом України антикорупційної стратегії здійснює Спеціально уповноважений орган з питань антикорупційної політики, який утворюється Президентом України.

Вперше Законом передбачені спеціально уповноважені суб’єкти, які здійснюватимуть у межах своєї компетенції заходи щодо виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень. До них віднесено органи прокуратури, спецпідрозділи по боротьбі з організованою злочинністю МВС, податкової міліції, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБУ, Військової служби правопорядку Збройних Сил України. Уперше антикорупційним законодавством передбачено, що координацію діяльності правоохоронних органів з питань протидії корупції здійснюють Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори.

Цією ж статтею до суб’єктів, що беруть участь у запобіганні та виявленні корупції, віднесено уповноважені підрозділи органів державної влади, місцеві органи виконавчої влади, а також підприємства, установи і організації.

Статтею 6 Закону чітко виписані обмеження щодо використання службового становища, а саме особам, зазначеним у пунктах 1-3 частини першої статті 4 цього Закону, забороняється використовувати свої службові повноваження та пов’язані з цим можливості з метою одержання неправомірної вигоди або у зв’язку з прийняттям обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі:

1) неправомірно сприяти фізичним або юридичним особам у здійсненні ними господарської діяльності, одержанні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів, пільг, укладанні контрактів (у тому числі на закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти);

2) неправомірно сприяти призначенню на посаду особи;

3) неправомірно втручатися в діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування або посадових осіб;

4) неправомірно надавати перевагу фізичним або юридичним особам у зв’язку з підготовкою проектів, виданням нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (погодженням) висновків.

Також статтею 7 – передбачені обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, а саме особам, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 4 цього Закону, забороняється:

1) займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України;

2) входити до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.

За приписами статті 8 особам, уповноваженим на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, заборонено безпосередньо або через інших осіб одержувати дарунки від юридичних та фізичних осіб. Зазначена норма на практиці застосовуватиметься в Україні вперше.

Стаття 9 встановлює обмеження для певного кола службових осіб щодо перебування у безпосередньому підпорядкуванні близьких їм осіб.

Стаття 10 забороняє особам, уповноваженим на виконання функцій держави, протягом року після звільнення з посади працювати у певних сферах, розголошувати інформацію, яка стала їм відома у зв’язку з виконанням службових обов’язків.

Стаття 11 передбачає проведення спеціальної перевірки щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов’язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. Організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника) органу державної влади, органу місцевого самоврядування, на зайняття посади в якому претендує особа, крім випадків, установлених законом.

До проведення спеціальної перевірки залучаються спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції, а в разі потреби – інші центральні органи виконавчої влади.

З метою недопущення вступу на державну службу осіб, які відповідно до чинного законодавства не можуть бути призначені на посади державних службовців, Головдержслужбою в установленому порядку проводяться спеціальні перевірки відомостей щодо кандидатів на зайняття посад державних службовців, призначення на які здійснює Президент України за поданням Кабінету Міністрів України.

На теперішній час обов’язкова спеціальна перевірка проводиться відповідно до Указу Президента України від 19.11.01 № 1098 «Про обов’язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців» стосовно відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців, призначення або погодження призначення на які здійснюється Президентом України або Кабінетом Міністрів України, Главою Адміністрації Президента України, Керівником Державного управління справами. Загалом за 2010 рік Головдержслужбою проведено 810 таких перевірок.

Аналіз проведених за 2010 рік спецперевірок свідчить, що 758 осіб (або 93,6 % від загальної кількості перевірених) надавали недостовірну інформацію щодо: декларування доходів – 688 осіб (90,8 %); перебування на керівних посадах суб’єктів господарювання – 378 осіб (49,9 %); притягнення до кримінальної відповідальності – 58 осіб (7,7 %); притягнення до адміністративної відповідальності за корупційні діяння – 54 особи (7,1 %); документів про освіту – 8 осіб (1,1 %).

Таким чином, керівники державних органів при доборі кандидатів на керівні посади державних службовців недостатньо ретельно ставляться до всебічного вивчення їх моральних, ділових та професійних якостей, що зумовлює ризик приходу на державну службу осіб, які можуть зашкодити іміджу державної служби.

Обов’язкова спеціальна перевірка, яка є одним із ефективних заходів протидії корупції, що дає можливість приходу на державну службу чесних, професійних та досвідчених осіб, до цього часу не використовується в повній мірі, оскільки значна частина державних службовців, які претендують на зайняття посад, пов’язаних з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, призначається без її проведення.

Довідково

Законом передбачено, що спеціальна перевірка буде проводитися стосовно всіх осіб які претендують на зайняття вакантних посад в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Поряд з цим, щороку в Україні приймаються на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування понад 50 тисяч осіб, також необхідно враховувати осіб які приймають участь у конкурсі на заміщення вакантних посад.

Тобто потенційно у 2012 році необхідно буде забезпечити проведення біля 50 тисяч (без врахування осіб, що беруть участь у конкурсі, на заміщення вакантних посад) спеціальних перевірок відомостей, поданих кандидатами на зайняття посад, пов’язаних із виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування.

Процедура проведення однієї спеціальної перевірки вимагає:

– підготовки восьми запитів;

– підготовки восьми відповідей на запити;

– однієї довідки за результатами спецперевірки.

Загалом для проведення однієї спецперевірки необхідно підготувати 17 комплектів документів.

Статтею 12 передбачено нові умови щорічного декларування майна, доходів та видатків службових осіб. Також слід зазначити, що форму декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру затверджено самим Законом.

Надзвичайно важливою в антикорупційному аспекті є стаття 22 Закону яка встановлює механізм, порядок і особливості звільнення з роботи осіб, які вчинили корупційні правопорушення.

Довідково

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі недотримання пов’язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 цього Закону, зокрема, порушення вимог статей 1 і 5 Закону України «Про боротьбу з корупцією».

Водночас як свідчить аналітична інформацію про стан виконання вимог Закону України «Про боротьбу з корупцією» за перше півріччя 2010 року, надану центральними та місцевими органами виконавчої влади, на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 27.09.99 № 1785, тільки незначній кількості порушників антикорупційного законодавства належним чином припинено державну службу інші особи або звільняються за власним бажанням або з інших підстав передбачених законодавством про працю.

Також значна кількість державних службовців притягнутим до адміністративної відповідальності за вчинення корупційних діянь відбуваються попередженням, доганою, а до деяких взагалі не застосовуються заходи дисциплінарного впливу.

Зазначене невілювало антикорупційне законодавство, адже штраф в 250-500 гривень для більшості корупціонерів не складає жодної матеріальної проблеми.

Вагомим доповненням до Закону «Про засади запобігання і протидії корупції» є Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення».

Вказаним законом внесено зміни до Кримінально-процесуального кодексу України. Зокрема, статтю 27-2 доповнено положенням, відповідно до якого справи про завдання шкоди інтересам юридичної особи приватного права порушуються за заявою власника (співвласника) цієї юридичної особи чи за його згодою.

Суттєві зміни внесено до статті 98, яка визначає порядок порушення кримінальних справ та доповнено статтю 112 щодо підслідності корупційних злочинів. Зокрема до підслідності слідчих органів прокуратури додатково віднесено значну частину корупційних злочинів.

Суттєві зміни та доповнення внесено до Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Слід мати на увазі що за цим Законом адміністративне стягнення за вчинення адміністративного правопорушення може бути накладено не пізніше одного року з дня його вчинення (до цього - 6 місяців).

Кодекс доповнено новою главою 13-А, якою визначено нові склади корупційних адміністративних правопорушень (статті 172-2 – 172-9).

Зокрема, встановлено відповідальність за: порушення обмежень щодо використання службового становища (стаття 172-2); пропозицію або надання неправомірної вигоди (стаття 172-3); порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (стаття 172-4); порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви) (стаття 172-5); порушення вимог фінансового контролю (стаття 172-6); порушення вимог щодо повідомлення про конфлікт інтересів (стаття і 172-7); незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням службових повноважень (стаття 172-8); невжиття заходів щодо протидії корупції (стаття 172-9).

Слід зазначити, що за всіма цими новими складами правопорушень законодавцем передбачено значні суми штрафів.

Новими змінами значно розширено повноваження прокурора зі здійснення прокурорського нагляду за виконанням закону при провадженні у справах про корупційні адміністративні правопорушення, а саме передбачено обов’язкове повідомлення прокурора про складання протоколу із зазначенням характеру вчиненого правопорушення та норми порушеного закону (стаття 257), повідомлення прокурора про розгляд відповідної справи у суді (стаття 277-2), обов’язкова участь прокурора при розгляді справи у суді (стаття 250).

Зовсім нелогічно виглядала ситуація, коли розробники законопроекту віднесли органи прокуратури до спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, але повноваженнями складати протоколи про корупційні адміністративні правопорушення не наділили. І лише на останньому етапі прийняття Закону цей недолік було усунуто завдяки зусиллям керівництва Генеральної прокуратури України та внесено зміни до пункту 11 статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення, відповідно до яких прокурор має право складати протоколи про корупційні адміністративні правопорушення.

Суттєві зміни і доповнення внесено до Кримінального кодексу України. Зокрема, в новій редакції викладено статтю 18, якою визначено поняття спеціального суб’єкта злочину, а також службової особи. Слід зазначити, що визначення поняття службової особи значно розширено.

У новій редакції викладенні статті 353 та 358, якими передбачена більш сувора відповідальність за самовільне присвоєння владних повноважень або звання службової особи та підроблення документів, печаток, штампів та бланків.

Змінено редакцію розділу XVII Кодексу. Тепер він називається так: «Злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг».

Внесено зміни до статей, які передбачають кримінальну відповідальність за зловживання владою або службовим становищем, перевищення влади, службове підроблення та службову недбалість, одержання хабара та пропозицію або давання хабара, а також викладено в новій редакції статтю 370, яка тепер передбачає відповідальність за провокацію хабара або комерційного підкупу.

До Кримінального кодексу введено наступні нові склади злочинів:

– Зловживання повноваженнями службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (стаття 364-1);

– Перевищення повноважень службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (стаття 365-1);

– Зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги (стаття 365-2);

– Незаконне збагачення (стаття 368-2);

– Комерційний підкуп службової особи юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (стаття 368-3);

– Підкуп особи, яка надає публічні послуги (стаття 368-4);

– Зловживання впливом (стаття 369-2).

Як вбачається, саме ці склади злочинів можна вважати корупційними, хоча конкретно визначення цього поняття у кримінальному законодавстві немає. Якщо узагальнити вищезазначене, то можна дійти висновку, що сьогодні у державі утворюється новий підхід до боротьби з корупцією, а його реалізація потребує координації не тільки правоохоронних органів, а й усіх гілок влади. Головна роль у цьому відведена саме прокуратурі.