право на судебную защиту, а также определяющим принципы деятельности и полномочия высших органов государственной власти.

Мотивы решения.

В полномочия Верховного Совета входит осуществление в пределах компетенции Российской Федерации законодательного регулирования отношений собственности, а не распоряжение объектами собственности, которое относится к полномочиям исполнительной власти. Вторжение в сферу полномочий исполнительной власти является нарушением конституционного принципа разделения властей.

Парламент не вправе решать вопросы, подлежащие разрешению в судебном порядке, вторгаясь в сферу полномочий судебной власти. Такое вторжение, помимо прочего, ограничивает конституционное право на судебную защиту. Право на судебную защиту предполагает равенство заинтересованных сторон при защите своих прав, исключая односторонне-властный порядок рассмотрения спорных вопросов.

Постановление как индивидуальный акт нарушает свободу слова и свободу массовой информации, в том числе свободу каждого искать, получать и свободно распространять информацию. Это право имеет индивидуально-коллективный характер и осуществляется в том числе через средства массовой информации. Установление ограничений данного права возможно, однако лишь при соблюдении следующих условий: (а) ограничения прав должны быть соразмерны конституционным целям их установления (защита конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других лиц, обороны страны и безопасности государства); (б) ограничения не могут противоречить демократическим принципам; (в) установление ограничений прав и свобод возможно только законом, а не индивидуальным актом законодателя.

Решения парламента (палат) не могут быть изменены после окончательного голосования на его (их) заседаниях, в том числе органами парламента (его палат).

Распространив действие принятого им решения на прошлое время, Конституционный Суд выработал правовую позицию, согласно которой момент вступления в силу принимаемых им актов и возможность придания им обратной силы должны определяться Конституционным Судом.

9. Принцип разделения властей предполагает, что не существует возможности издания совместных актов законодательной и исполнительной власти (см. Постановление от 2 апреля 1993 года N 6-П).

Статья 11

Комментарий к статье 11

1. Постановление от 9 января 1998 года N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 3. Ст. 429).

Правовые категории в Постановлении.

Конституционная природа права собственности на лесной фонд; формы собственности на природные ресурсы; разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; нормотворческие полномочия РФ и ее субъектов; соотношение федеральных законов и законов субъектов РФ по предметам совместного ведения; соотношение Конституции РФ и Федеративного договора.

Заявители.

Администрация Хабаровского края, Правительство Республики Карелия (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Лесной кодекс РФ в целом с точки зрения порядка его принятия, а также положения Лесного кодекса РФ, согласно которым лесной фонд находится в федеральной собственности; в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ; к полномочиям РФ относятся владение, пользование и распоряжение лесным

фондом; к полномочиям субъектов РФ - участие в осуществлении прав владения, пользования, распоряжения лесным фондом на территории соответствующего субъекта РФ.

Позиция заявителей.

Отсутствие разграничения государственной собственности (лесного фонда) на федеральную собственность и собственность субъектов РФ и отнесение лесного фонда лишь к федеральной собственности неправомерно, фактически лишает субъекты РФ конституционного права совместно с Федерацией владеть, пользоваться и распоряжаться лесным фондом, находящимся на его территории; федеральный законодатель не имеет полномочий отнести лесной фонд к федеральной собственности и разграничить компетенцию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, поскольку в Конституции РФ не закреплен порядок разграничения государственной собственности и не разграничены полномочия между органами государственной власти Федерации и ее субъектов в данной области; при решении указанных вопросов необходимо руководствоваться нормами Федеративного договора от 31 марта 1992 года.

Итоговый вывод решения.

Признать соответствующими Конституции РФ Лесной кодекс РФ по порядку принятия, а также его оспоренные положения о лесном фонде.

Мотивы решения.

Конституционный Суд, дав конституционное толкование ряда положений Лесного кодекса РФ, ответил на вопрос о конституционно-правовой природе собственности на лесной фонд, существенных чертах и особенностях права собственности на лесной фонд, правомочий собственников лесного фонда и участков лесного фонда. Лесной фонд ввиду его важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития, а также рационального использования этого природного ресурса в интересах РФ и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. При этом необходимо учитывать, что:

(а) лесной фонд составляет лишь часть лесных природных ресурсов и в него не входят леса, расположенные на землях обороны, городских поселений, землях сельскохозяйственного назначения и т.п.;

(б) Лесной кодекс не препятствует передаче части лесного фонда в собственность субъектов РФ и тем самым создает правовую основу и возможность для последующего разграничения собственности на лесной фонд;

(в) Лесной кодекс не препятствует тому, чтобы земля, на которой имеются лесные природные ресурсы, не входящие в лесной фонд, и земля, которая изымается из лесного фонда, находилась в различных формах собственности - частной, государственной, муниципальной и иных;

(г) допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция (статьи 9 и 36) вместе с тем не обязывает к тому, чтобы лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов находился в этих различных формах собственности; из указанных конституционных положений также не следует, что право собственности на лесной фонд принадлежит субъектам РФ и что Конституция требует обязательной передачи лесного фонда в собственность субъектов РФ.

Конституционный Суд также сформулировал и подтвердил ряд выраженных ранее правовых позиций, касающихся общих вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами:

(а) Конституция РФ осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов РФ по предметам совместного ведения;

(б) по предметам совместного ведения (как и по предметам исключительного ведения РФ) возможно издание не только законов, но и других нормативных правовых актов (указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ); часть 2 статьи 76 Конституции РФ регулирует не вопрос о том, вправе ли федеральные органы государственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как действует федеральный закон и как он

соотносится с актами, принимаемыми субъектами РФ; (в) федеральный закон как нормативный акт общего действия, регулирующий те или иные

вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и субъектов РФ;

(г) до издания федерального закона по предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты, но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом;

(д) по предметам совместного ведения могут издаваться индивидуальные правоприменительные акты, связанные с совместной практической правоприменительной деятельностью РФ и ее субъектов на основе норм федеральных законов.

Спринятием Конституции РФ положения Федеративного договора могут применяться лишь

сучетом требования Конституции, в том числе ее статей 15 (часть 1) и 4 (часть 2), а также абзаца четвертого пункта 1 заключительных и переходных положений.

Как следует из пункта "а" статьи 71 Конституции, принятие и изменение всех федеральных законов находится в ведении Федерации, а не в совместном ведении. Закрепленный Конституцией порядок принятия федеральных законов не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения субъектам РФ и специального рассмотрения их предложений в федеральном парламенте.

2. Федеративной природой государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2) и в главе 3 "Федеративное устройство" Конституции РФ, обусловлены разграничение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов, в том числе в сфере совместного ведения, и полнота государственной власти на каждом уровне федеративной системы вне пределов ведения и полномочий органов государственной власти другого уровня. По смыслу статей 11 (часть 3), 72, 73 и 76 (части 2, 4 и 6) Конституции РФ, в сфере совместного ведения субъекты РФ связаны только осуществленным федеральным законодателем регулированием, а также Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (см. Постановление от 10 июня 1998 года N 17-П).

3. Приоритет положений Конституции РФ имеет место при определении как статуса субъектов РФ, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции РФ, а потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета РФ исключается (см. Постановление от 7 июня 2000 года N 10-П).

Статья 12

Комментарий к статье 12

1. Постановление от 16 октября 1997 года N 14-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 42. Ст. 4902).

Правовые категории в Постановлении.

Самостоятельность органов местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Заявитель.

Народный Хурал Республики Бурятия (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения.

Положение Закона, согласно которому:

-в случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования законодательный (представительный) орган субъекта РФ может обратиться в соответствующий суд (верховный суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования;

-заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляются законом субъекта РФ.

Позиция заявителя.

Установленная данным положением возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления нарушает самостоятельность органов местного самоуправления,

втом числе в решении вопросов ответственности и досрочного прекращения полномочий их выборных должностных лиц, позволяет органам государственной власти субъектов РФ вмешиваться в функционирование местного самоуправления и потому противоречит Конституции РФ, ее статьям 3, 12, 130, в соответствии с которыми органы местного самоуправления как особая разновидность осуществления власти народом не входят в систему органов государственной власти и предназначены для самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Итоговый вывод решения.

Оспоренное нормативное положение не противоречит Конституции РФ. Мотивы решения.

В соответствии со статьей 12 Конституции РФ местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. По смыслу ее статей 130, 131, 132 и 133, Конституцией РФ и законом устанавливаются права и обязанности местного самоуправления. Согласно статье 15 (часть 2) Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции РФ вытекает, что (а) деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным правовым актам.

Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления, обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельности населения в выборе структуры органов местного самоуправления должны быть обеспечены и защищены от возможных злоупотреблений своими полномочиями органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, а также от необоснованного вмешательства в их деятельность.

Конституционный Суд сформулировал, исходя из этого, правовую позицию о том, что (б) Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе и в виде досрочного прекращения полномочий соответствующего органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Установленная федеральным законодательством возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следовательно, (в) федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

(г) Процедура, в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), включает элементы принципиального характера, которые в данном случае урегулированы в рассматриваемом Федеральном законе (наличие установленных судом нарушений как основание возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий; обязательный круг субъектов, решающих такой вопрос; необходимость судебной процедуры, наделение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ правом принимать окончательное решение на основе заключения соответствующего суда и др.). В целом процедура - судебный порядок решения вопроса, по сути, является принципом, выражает существо оспариваемой нормы, ее глубинное содержание. Как таковая (включая необходимость участия федерального суда как беспристрастного арбитра в решении возникшего конфликта между представительным органом государственной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления) она во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Конституционный Суд обратил внимание на то, что (д) все муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются равными правами и обязанностями. Между ними нет отношений подчиненности, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции к органам других муниципальных образований, и единый порядок досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления полностью соответствует Конституции.

2. Постановление от 15 января 1998 года N 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 532).

Правовые категории в Постановлении.

Право на местное самоуправление; соотношение органов государственной власти и органов местного самоуправления; территория местного самоуправления; действие федеральных законов по предметам совместного ведения.

Заявитель.

Судья Верховного Суда Республики Коми (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения.

Положения Конституции Республики Коми и республиканского Закона о создании на уровне районов, городов республиканского подчинения и районов в городе местных представительных органов власти; об осуществлении этими органами полномочий, присущих органам местного самоуправления; об образовании в территориальных единицах Республики местных администраций, которые осуществляют государственное управление на соответствующей территории, входят в систему исполнительной власти и возглавляются главами администраций, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности вышестоящими должностными лицами, притом что местные администрации осуществляют полномочия, присущие органам местного самоуправления.

Позиция заявителя.

Оспариваемые нормы нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления.

Итоговый вывод решения.

Соответствуют Конституции РФ положения, определяющие перечень полномочий

представительных органов местного самоуправления, при условии, что данный перечень не является исчерпывающим и предполагает решение этими органами и других вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления иным законодательством, включая федеральные законы и законы Республики Коми.

Не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 3, 130, 131 (часть 1) и 132 (часть 1), положения:

-согласно которым местные представительные органы заслушивают отчет местной администрации по выполнению конкретных программ, поскольку такая подотчетность может быть предусмотрена лишь уставом муниципального образования;

-об избрании местных представительных органов власти только в районах, городах республиканского подчинения и районах в городе в той части, в какой оно ограничивает право на создание представительных органов местного самоуправления в других муниципальных образованиях;

-согласно которым местные администрации осуществляют государственное управление в качестве органов общей компетенции, входят в систему исполнительной власти и образуются Главой Республики Коми.

Конституционный Суд определил также порядок исполнения настоящего Постановления. Мотивы решения.

Отнесение органов к органам государственной власти или органам местного самоуправления зависит не от их названий и других внешних проявлений, а от сущностных характеристик этих органов.

(а) Указание на то, что местные органы являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе, так как публичная власть может быть и муниципальной (см. также: Постановление от 24 января 1997 года N 1-П).

(б) Подтверждением муниципальной природы местных представительных органов (как и местных администраций) является содержание их полномочий.

(в) Муниципальное образование не подчиняется одно другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному федеральным законодательством.

(г) Территориальная сфера местного самоуправления предопределяется приближенностью к населению и должна сочетаться с пониманием его эффективности, учитывать особенности правовой и фактической ситуации (см. также: Постановление от 24 января 1997 года N 1-П).

Наличие органов, предназначенных для решения местных вопросов в районах, городах республиканского подчинения, районах городов, обозначает лишь верхний территориальный уровень местного самоуправления и не может исключать его на низовых уровнях. Выборные органы - необязательный элемент муниципального образования, их полномочия вправе осуществлять собрания (сходы) граждан.

(д) Не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц (см. также: Постановление от 24 января 1997 года N 1-П).

(е) Нормы, согласно которым местные администрации, осуществляющие решение вопросов местного самоуправления, входят в систему исполнительной власти Республики, противоречат Конституции РФ, так как устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти.

Правовая позиция относительно федерального вмешательства в дела субъекта РФ заключается в том, что из статей 15 (часть 1), 76 (части 2, 5) Конституции РФ следует, что федеральные законы, регламентирующие муниципальные отношения, имеют прямое действие на всей территории РФ как в тех случаях, когда субъекты РФ не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает права органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанностей обеспечить создание системы