Статья 104

Комментарий к статье 104

1.Не предполагается, что при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения требуется обязательное направление соответствующих законопроектов субъектам РФ и специальное рассмотрение их предложений Федеральным Собранием. Соблюдение тех процедурных правил, которые непосредственно вытекают из предписаний статей 104 - 108 Конституции РФ, - безусловная обязанность Государственной Думы (см. Постановление от 23 апреля 2004 года N 8-П).

2.По смыслу статьи 104 (часть 3) во взаимосвязи с другими положениями Конституции РФ и конкретизирующим их Бюджетным кодексом РФ, в федеральный закон о федеральном бюджете - исходя из его природы и предназначения в правовом государстве - включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов

ирасходов Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон. Федеральный закон о федеральном бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более лишать их юридической силы (см. Постановление от 23 апреля 2004 года

N 9-П).

Статья 105

Комментарий к статье 105

1. Постановление от 23 марта 1995 года N 1-П по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 13. Ст. 1207).

Правовые категории в Постановлении.

Законодательный процесс; законы, подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Заявитель.

Совет Федерации (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения.

Толкование положений части 4 статьи 105 в связи со статьей 106 Конституции РФ, касающихся рассмотрения федеральных законов в Совете Федерации.

Позиция заявителя.

Не определено, распространяется ли 14-дневный срок, установленный частью 4 статьи 105 Конституции РФ для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в статье 106 Конституции РФ.

Итоговый вывод решения.

Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона должно начаться не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации. Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении. Данное толкование не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению в Совете Федерации, если они приняты Государственной Думой по вопросам, не перечисленным в статье 106 Конституции РФ.

Мотивы решения.

Законы, принятые Государственной Думой, передаются на рассмотрение Совета Федерации, что призвано обеспечить учет его мнения в законодательном процессе и предоставляет ему

возможность выразить свое согласие либо несогласие с Государственной Думой в отношении любого закона.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, который решает сам, какие из принятых Государственной Думой законов подлежат рассмотрению на его заседании.

Исключение из этого общего правила установлено статьей 106 Конституции РФ, которая дает перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, но не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации соответствующих законов. Совет Федерации, начав рассмотрение закона в 14-дневный срок, обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона; истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности.

Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в статье 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения; закон в этом случае не подлежит подписанию главой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции РФ, не завершено в установленный частью 4 статьи 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании Совета Федерации и завершено принятием решения.

Особые мнения по данному делу представили судьи Г.А. Гаджиев, В.О. Лучин, Т.Г. Морщакова, Ю.Д. Рудкин.

2. Постановление от 17 ноября 1997 года N 17-П по делу о проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 года N 1090-I ГД "О некоторых вопросах применения Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и от 11 октября 1996 года N 682-II ГД "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 47. Ст. 5492).

Правовые категории в Постановлении.

Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти; законодательный процесс; полномочия Государственной Думы; толкование федеральных законов; применение правовых норм.

Заявитель.

Президент РФ (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения.

Постановления Государственной Думы, разъясняющие порядок применения Федерального закона и пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса РФ.

Позиция заявителя.

Указанные Постановления вводят нормы, по существу, дополняющие федеральные законы, в то время как внесение изменений и дополнений в федеральные законы может осуществляться исключительно в рамках установленной Конституцией РФ законодательной процедуры; Конституция не предусматривает разъяснение или официальное толкование федеральных законов палатами Федерального Собрания, следовательно, нет конституционных оснований к тому, чтобы официальное толкование законов осуществлял лишь один из участников законотворческого процесса.

Итоговый вывод решения.

Оспоренные Постановления Государственной Думы не соответствуют статьям 94, 95 (часть 1), 105, 106 и 107 Конституции РФ.

Мотивы решения.

Оспариваемые Постановления имеют нормативный характер, обязательны для исполнения и наделены той же юридической силой, что и разъясняемые ими акты - федеральные законы. Следовательно, такие положения, посредством которых осуществляется официальное, имеющее силу закона разъяснение федеральных законов, должны приниматься, подписываться и обнародоваться в таком же порядке, как и федеральные законы.

Согласно ранее выраженной правовой позиции под принятым федеральным законом

понимаются: 1) законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации; 2) законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции РФ; 3) законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции РФ и, кроме того, подписанные и обнародованные Президентом РФ (см. Постановление от 22 апреля 1996 года N 10-П).

В случае несоблюдения указанного порядка разъяснение федерального закона в форме постановления Государственной Думы не может рассматриваться ни как акт Федерального Собрания, ни как делегированное официальное разъяснение закона, поскольку Конституция РФ не предоставляет Государственной Думе соответствующего права по форме и с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.

Разъяснения, данные Государственной Думой, не имеют самостоятельного значения в отрыве от разъясняемых норм и не могут применяться независимо от них. Правоприменительная практика, основанная на оспариваемых Постановлениях Государственной Думы, находится в неразрывном единстве с практикой применения разъясняемых ими федеральных законов. Любое правоприменительное решение, принятое на основе соответствующего оспариваемого акта, одновременно принято и непосредственно на основе разъясняемой им статьи закона и не может применяться независимо от нее. Поэтому на такие решения в данном случае не может быть распространено положение статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которому решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены. Вопросы, связанные с неоднозначным пониманием правоприменителями разъясняемых в оспоренных Постановлениях Государственной Думы положений, подлежат урегулированию Федеральным Собранием в порядке, предусмотренном для принятия федеральных законов.

3.Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции РФ, - 450 депутатов (см. Постановление от 12 апреля 1995 года N 2-П).

4.Закрепленный Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения субъектам РФ и специального рассмотрения их предложений в федеральном парламенте. Из статей Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и субъектов РФ (см. Постановление от 9 января 1998 года N 1-П).

5.Конституционными положениями обусловливается необходимость нормативноправового закрепления в Регламенте Государственной Думы соответствующих процедур принятия ею решений, в том числе установления порядка голосования при принятии законов, предполагающего обеспечение личного участия депутата в заседаниях и голосовании в ходе законодательного процесса. Наличие такого рода правил и их соблюдение является существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях Конституции РФ, порядка принятия законов и гарантирует соответствие принятого решения реальному волеизъявлению депутатов.

Выявленный Конституционным Судом РФ конституционно-правовой смысл соблюдения требования Регламента Государственной Думы о личном участии депутата в голосовании является обязательным для всех участников законодательного процесса (статьи 79 и 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Это означает, что нарушение данного требования при принятии федерального закона, допущенное после вступления в силу настоящего Постановления, может служить основанием для признания его не соответствующим Конституции РФ по порядку принятия. При этом не исключается внесение в Регламент Государственной Думы дополнений, касающихся порядка передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по обстоятельствам, имеющим исключительный характер (см. Постановление от 20 июля 1999 года N 12-П).

Статья 106

Комментарий к статье 106

1.Статья 106 Конституции РФ не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации соответствующих законов. Начав рассмотрение закона в 14-дневный срок, предусмотренный частью 4 статьи 105 Конституции РФ, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в статье 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрение. Соответственно, закон в этом случае не подлежит подписанию главой государства (см. Постановление от 23 марта 1995 года N 1-П).

2.В силу принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции РФ) утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. В соответствии со статьей 71 (пункт "з") Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 10 и 106 (пункт "а") федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти и выполнения ее функций - самостоятельная сфера правового регулирования, а потому юридической формой, в которую облачается федеральный бюджет, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете, который в силу статьи 76 (часть 1) Конституции РФ имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации (см. Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П).

Статья 107

Комментарий к статье 107

1. Постановление от 22 апреля 1996 года N 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 18. Ст. 3353).

Правовые категории в Постановлении.

Принятый федеральный закон; законодательный процесс; процедура отклонения федерального закона Президентом РФ; повторное рассмотрение федерального закона палатами Федерального Собрания.

Заявители.

Государственная Дума, Президент РФ, Совет Федерации (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Толкование отдельных положений статьи 107 Конституции РФ, касающихся понятия "принятый федеральный закон".

Позиция заявителей.

По мнению Государственной Думы, именно она направляет Президенту федеральные законы, принятые ею и не рассмотренные Советом Федерации в 14-дневный срок и принятые ею повторно после отклонения в Совете Федерации; неясна процедура отклонения федерального закона Президентом.

Президент полагал, что понятие "принятый федеральный закон" включает как принятие федерального закона Государственной Думой, так и одобрение его Советом Федерации, а также повторное, после отклонения Советом Федерации, принятие закона Государственной Думой; принятые федеральные законы могут направляться Президенту только Советом Федерации, кроме случая повторного голосования в Государственной Думе при ее несогласии с решением Совета Федерации.

По мнению Совета Федерации, положение о том, что отклоненный Президентом федеральный закон подлежит рассмотрению палатами Федерального Собрания в установленном

Конституцией порядке, означает, что этот порядок должен быть аналогичен порядку рассмотрения федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Итоговый вывод решения.

Под "принятым федеральным законом" понимаются законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации; законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции РФ; законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции РФ.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном частью 5 статьи 105 Конституции, принятый федеральный закон Президенту направляет Государственная Дума.

Отклонение федерального закона Президентом означает принятое в течение 14 дней с момента получения закона решение Президента об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа; не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

Положение части 3 статьи 107 Конституции о том, что в случае отклонения Президентом федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения частей 1 и 3 статьи 105, положение части 4 статьи 105 о 14-дневном сроке в толковании, а также положения частей 1 и 3 статьи 107 Конституции. Если отклоненный Президентом РФ федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.

Мотивы решения.

Понятие "принятый федеральный закон" относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия "принятый Государственной Думой федеральный закон". Несовпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

Принятый федеральный закон должен направляться главе государства для подписания и обнародования той палатой Федерального Собрания, в которой завершается процедура принятия федерального закона.

На Совете Федерации после одобрения им путем голосования или без рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона лежит обязанность в установленный срок направить его главе государства для подписания и обнародования. От этой обязанности Совет Федерации не освобождается и в случаях, когда он пропустил 14-дневный срок для рассмотрения закона. Если Совет Федерации отклонил федеральный закон, а в Государственной Думе за него повторно проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов, такой закон считается "принятым федеральным законом" и именно Государственная Дума обязана направить его Президенту для подписания и обнародования.

При отклонении федерального закона Президентом должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания мотивы принятого решения. Заявление такого решения по истечении 14 дней с момента поступления к Президенту федерального закона не считается вето и не порождает предусмотренных Конституцией юридических последствий.

Президент не может возвращать в палаты без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции. В случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона Президент вправе вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции.

Порядок одобрения закона в ранее принятой редакции имеет ряд отличий от порядка

рассмотрения законов, предусмотренного статьей 105 Конституции. Согласно ранее выраженной правовой позиции закон не может считаться одобренным Советом Федерации, если не был им рассмотрен, то есть если вето Президента не было преодолено путем голосования (см. Постановление от 23 марта 1995 года N 1-П). При этом для одобрения закона необходимо квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания. Исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также создание согласительной комиссии, поскольку закон должен быть одобрен в единой редакции, ранее принятой обеими палатами. Установлена обязанность Президента подписать одобренный обеими палатами закон, и определен иной срок его подписания.

Таким образом, на процедуру повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания с целью преодоления вето Президента не распространяются положения частей 2, 4 и 5 статьи 105, части 2 статьи 107 Конституции постольку, поскольку в части 3 статьи 107 Конституции для этого установлены иные, специальные правила.

Если в результате повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом закона хотя бы одна из палат не соберет надлежащего большинства голосов для одобрения закона в прежней редакции или примет решение о внесении в него изменений и дополнений, дальнейшее рассмотрение вопроса возможно только в порядке, установленном статьей 105 Конституции.

Президент обязан подписать принятый федеральный закон в соответствии с требованиями статьи 107 (части 2 и 3) Конституции.

2. Постановление от 6 апреля 1998 года N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 16. Ст. 1879).

Правовые категории в Постановлении.

Порядок промульгации федеральных законов Президентом РФ; консультативные процедуры между ветвями власти в законодательном процессе; порядок преодоления "вето" Президента.

Заявители.

Совет Федерации и Государственная Дума РФ (в порядке пункта "а" части 3 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Спор о том, были ли в процессе принятия Федерального закона нарушены установленные Конституцией РФ требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренные ею условия и процедуры.

Позиция заявителей.

Возвращение указанного Федерального закона без рассмотрения является уклонением Президента РФ от исполнения своей конституционной обязанности подписать и обнародовать закон.

Итоговый вывод решения.

Подтвердить обязанность Президента РФ в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции РФ подписать и обнародовать принятый Федеральный закон, что не препятствует Президенту РФ обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного Федерального закона, в том числе по порядку принятия.

Мотивы решения.

Президент отказался подписать Федеральный закон, поскольку считает, что при повторном его рассмотрении в палатах Федерального Собрания была нарушена конституционная процедура одобрения федерального закона. При этом Президент РФ ссылается на Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ, в которой толкуется понятие "принятый федеральный закон" и рассматривается возможность возвращения Президентом принятых федеральных законов в

палаты Федерального Собрания без рассмотрения.

В Постановлении Конституционного Суда РФ определено, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное частью 3 статьи 107 Конституции РФ, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа; Президент не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон.

Вместе с тем не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции РФ возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур (абзац второй пункта 3 резолютивной части Постановления). Обосновывая свою позицию, Президент ссылается также на неконституционность тех положений Регламента Совета Федерации, на основе которых палата приняла решение об одобрении Федерального закона, а также на нарушения Государственной Думой ее Регламента.

Но Президент не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты, - он лишь может обратиться в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Такой запрос в Конституционный Суд РФ не поступал, а проверять конституционность нормативного акта по собственной инициативе Конституционный Суд РФ не вправе.

Таким образом, сложилась ситуация, в которой спор между участниками законодательного процесса в течение длительного времени не получил разрешения, сам законодательный процесс оказался заблокированным, а устранение возникших разногласий Конституционным Судом РФ в данном случае возможно лишь в процедуре рассмотрения дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов. В этой ситуации, по смыслу статьи 107 (часть 3) Конституции РФ и с учетом того, что установленные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса (пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года), Президент РФ обязан подписать и обнародовать Федеральный закон.

Особое мнение по данному делу представил судья Э.М. Аметистов.

3.Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции РФ, - 450 депутатов.

Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной статьей 95 (части 2 и 3) Конституции РФ (см. Постановление от 12 апреля 1995 года N 2-П).

4.В том же порядке, в котором принимаются федеральные законы, должен приниматься, подписываться и обнародоваться и акт законодательного органа, посредством которого осуществляется официальное, имеющее силу закона разъяснение федерального закона (см. Постановление от 27 апреля 1997 года N 17-П).

5.Несвоевременное подписание Президентом Закона РФ от 22 ноября 1991 года "О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" является нарушением Конституции РФ. Президент России обязан подписать Закон в трехдневный срок после повторного его рассмотрения и принятия, что не лишает Президента права обратиться в Конституционный Суд либо внести в порядке законодательной инициативы по этому вопросу другой законопроект (см. Постановление от 20 мая 1992 года N 6-П).