положения о выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан, а также о лишении аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 27 (часть 1), 29 (части 4 и 5), 55 (часть 3) и 56 (см. Постановление от 31 июля 1995 года N

10-П).

8.Свобода выбора места жительства является конституционным правом гражданина Российской Федерации, при этом "место жительства" может означать как постоянное, так и преимущественное проживание и не всегда совпадает с фактическим проживанием гражданина в жилых помещениях, определяемых как место жительства. Вместе с тем существует обязанность регистрироваться и по месту пребывания, и по месту жительства, которая распространяется и на граждан, признанных вынужденными переселенцами. Однако временное поселение, в котором находятся эти граждане, является местом пребывания, а не жительства, и они не могут быть признаны постоянно или преимущественно проживающими в местах временного поселения (см. Постановление от 24 ноября 1995 года N 14-П).

9.Факт нахождения гражданина бывшего СССР за пределами РФ в момент вступления в силу Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" может рассматриваться как одно из условий для приобретения гражданства РФ в порядке регистрации только в отношении лиц, которые не считаются состоявшими в гражданстве РФ по рождению. Иное понимание не соответствует статье 27 Конституции РФ, согласно которой гражданин РФ имеет право свободно выезжать за пределы Российской Федерации, не утрачивая гражданства, и беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (см. Постановление от 16 мая 1996 года N 12-П).

10.Устанавливая в качестве основания для досрочного прекращения полномочий главы администрации области выезд на постоянное место жительства за пределы области, областной законодатель вводит ограничение, не согласующееся с положениями статей 27 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции РФ (см. Постановление от 10 декабря 1997 года N 19-П).

11.Оспоренные положения, указывающие на невозможность совместного проживания граждан Северо-Осетинской ССР ингушской и осетинской национальностей, нарушают также право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации (см. Постановление от 17 сентября 1993 года N 17-П).

Статья 28

Комментарий к статье 28

Постановление от 23 ноября 1999 года N 16-П по делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года "О свободе совести и о религиозных объединениях" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 51. Ст. 6363).

Правовые категории в Постановлении.

Свобода совести и вероисповедания; свобода создания и деятельности религиозных объединений; правоспособность религиозных объединений; право на замену военной службы альтернативной гражданской службой.

Заявители.

Религиозное общество "Свидетели Иеговы" в городе Ярославле, религиозное объединение "Христианская церковь Прославления" (город Абакан, Республика Хакасия) (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Положения абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона об ограничениях в деятельности религиозных организаций в связи с отсутствием документа, подтверждающего их существование на соответствующей территории на протяжении не менее 15 лет, постольку, поскольку они применимы к религиозным организациям, учрежденным до вступления рассматриваемого Федерального закона в силу и (или) входящим в структуру централизованных религиозных организаций.

Позиция заявителей.

Соответствующие религиозные объединения были созданы до вступления в силу Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях"; в качестве местных религиозных организаций они входят в состав централизованных религиозных организаций и прошли перерегистрацию в соответствии с требованиями закона. Религиозным объединениям были направлены представления о нарушении требований закона, в которых указывалось, что объединения осуществляют запрещенную им деятельность в отсутствие документов, подтверждающих их существование на протяжении не менее 15 лет. По мнению заявителей, примененные в их делах положения пункта 3 статьи 27 Федерального закона ограничивают права граждан по признакам принадлежности к религиозной организации, не имеющей документа, подтверждающего ее существование на соответствующей территории не менее 15 лет, и нарушают тем самым положения статей 14 (часть 2), 19 (часть 1), 28, 29 (часть 1), 30 (часть 1), 43 (часть 1), 55 (часть 2), 17 (часть 1) Конституции РФ.

Итоговый вывод решения.

Оспоренные нормативные положения не противоречат Конституции РФ, поскольку они в нормативном единстве с положениями пункта 1 статьи 9 и пункта 5 статьи 11 данного Федерального закона применительно к их действию в отношении религиозных организаций, учрежденных до вступления данного Федерального закона в силу, а также местных религиозных организаций, входящих в структуру централизованной религиозной организации, означают, что такие организации пользуются правами юридического лица в полном объеме, без подтверждения 15-летнего минимального срока существования на соответствующей территории, без ежегодной перерегистрации и без ограничений, предусмотренных абзацем четвертым пункта 3 статьи 27 названного Федерального закона.

Мотивы решения.

Рассматриваемые нормы находятся в неразрывном единстве с пунктом 1 статьи 9 и пунктом 5 статьи 11 Федерального закона, устанавливающими порядок создания местной религиозной организации. Как следует из указанных норм, для учреждения местной религиозной организации в соответствии с рассматриваемым Федеральным законом подтверждение о 15-летнем сроке должны представить граждане, объединенные в религиозную группу. Это означает, что если религиозная организация учреждена до вступления Федерального закона в силу, то такого подтверждения не требуется, поскольку религиозная группа уже перестала существовать, преобразовавшись в религиозную организацию, которая была зарегистрирована в качестве юридического лица и, следовательно, согласно статьям 49 (пункты 1 и 3) и 51 (пункт 2) Гражданского кодекса РФ, считается созданной. С этого момента она приобрела правоспособность, то есть возможность иметь гражданские права, соответствующие целям законной деятельности, и нести связанные с этой деятельностью обязанности, а потому в полном объеме пользуется правами, предусмотренными для религиозных организаций Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях".

Перерегистрация религиозных организаций не может проводиться вопреки условиям, которые в силу пункта 1 статьи 9 и пункта 5 статьи 11 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" необходимы и достаточны для учреждения и регистрации религиозных организаций. Из этих норм следует, что для перерегистрации религиозных организаций, учрежденных до вступления в силу данного Федерального закона, а также местных религиозных организаций, входящих в структуру централизованной религиозной организации, не требуется документ, подтверждающий их существование на соответствующей территории не менее 15 лет; на такие религиозные организации не распространяется требование о ежегодной перерегистрации до наступления указанного 15-летнего срока; они не могут быть ограничены в правоспособности на основании абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27.

Конституционный Суд указал на соотношение коллективных и индивидуальных прав, конкретизирующих свободу вероисповедания. Права, являющиеся предметом регулирования оспоренных норм, по своей природе являются коллективными правами, поскольку они реализуются гражданином совместно с другими гражданами посредством создания религиозного объединения. Следовательно, под действие оспариваемых положений не подпадают права, конкретизирующие свободу вероисповедания в ее индивидуальном аспекте, то есть те, которые могут реализовываться каждым непосредственно, а не через религиозную организацию,

пользующуюся правами юридического лица.

Положение о том, что гражданин РФ в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой, является индивидуальным правом, то есть связано со свободой вероисповедания в ее индивидуальном, а не коллективном аспекте, а значит, должно обеспечиваться независимо от того, состоит гражданин в какой-либо религиозной организации или нет. Несмотря на то что федеральным законом могут быть определены условия и порядок замены военной службы альтернативной гражданской службой, само право на альтернативную гражданскую службу не нуждается в конкретизации и является, как следует из статей 18, 28 и 59 Конституции РФ, непосредственно действующим, притом именно в индивидуальном аспекте.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении.

Нормы статьи 18 (пункты 1, 2 и 3) Международного пакта о гражданских и политических правах и статьи 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод о праве на свободу мысли, совести и религии.

Особое мнение по данному делу представила судья Л.М. Жаркова.

Статья 29

Комментарий к статье 29

1. Постановление от 30 октября 2003 года N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 4. Ст. 4358).

Правовые категории в Постановлении.

Ограничение конституционных прав; свобода выражения мнения; предвыборная агитация; свободные выборы; информирование избирателей; свобода предвыборной агитации; требования к содержанию сообщений о проведении предвыборных мероприятий; нормативное содержание предвыборной агитации; проведение предвыборной агитации; гарантии свободы массовой информации.

Заявители.

Группа депутатов Государственной Думы (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ); граждане С.А. Бунтман, К.А. Катанян и К.С. Рожков (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Положения оспоренного Федерального закона, устанавливающие требования к содержанию сообщений в информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях о проведении предвыборных мероприятий и мероприятий, связанных с референдумом; определяющие нормативное содержание предвыборной агитации; устанавливающие безусловный запрет на проведение предвыборной агитации представителями организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности.

Позиция заявителей.

Оспариваемые положения позволяют отнести к предвыборной агитации любую деятельность по распространению информации о кандидатах, списках кандидатов, избирательных объединениях, избирательных блоках, что означает несоразмерное ограничение свободы слова, права каждого передавать, производить и распространять информацию и нарушает гарантии свободы массовой информации.

Итоговый вывод решения.

Не противоречат Конституции РФ оспоренные положения статьи 48 Федерального закона, поскольку они по своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи с другими его положениями не допускают расширительного понимания предвыборной агитации применительно к ее запрету для представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности и предполагают, что противозаконной агитационной деятельностью может признаваться только умышленное совершение ими предусмотренных в пункте 2 статьи 48 названного Федерального закона действий,

непосредственно направленных на такую агитацию, в отличие от информирования избирателей, в том числе во внешне сходной по форме с агитацией профессиональной деятельности, предусмотренной пунктом 5 его статьи 45.

Не противоречит Конституции РФ пункт 5 статьи 45, поскольку содержащиеся в нем положения - по их конституционно-правовому смыслу в системе норм - не могут служить основанием для запрета представителям организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности высказывать собственное мнение, давать комментарии за пределами отдельного информационного блока и предполагают, что только в таком информационном блоке не должно содержаться комментариев и не должно отдаваться предпочтение кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку по времени освещения предвыборной деятельности, объему печатной площади и соотношению ее предоставления бесплатно и за плату.

Не соответствует Конституции РФ положение подпункта "ж" пункта 2 статьи 48, поскольку на его основании во взаимосвязи с положением пункта 4 статьи 2 того же Федерального закона в качестве предвыборной агитации признаются любые иные помимо перечисленных в подпунктах "а" - "е" пункта 2 статьи 48 действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов.

Мотивы решения.

Выборы могут считаться свободными, только когда реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. Выполнение организациями, осуществляющими выпуск СМИ, такой социальной функции, как информационное обеспечение выборов и референдумов, в РФ как демократическом правовом государстве призвано способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов.

Представители организаций, осуществляющих выпуск СМИ, действующие на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом.

Применительно к СМИ свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности. В целях защиты права на свободные выборы свобода выражения мнений для представителей СМИ может быть ограничена федеральным законом.

Ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений. Публичные интересы могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права.

Критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. Умысел в качестве необходимого элемента субъективной стороны формального состава такого правонарушения, как незаконная агитация, не может охватывать ее последствия и заключается лишь в осознании прямой цели данного противоправного действия.

Не может быть признано агитацией информирование избирателей через СМИ без выявления соответствующей непосредственно агитационной цели, наличие либо отсутствие которой, во всяком случае, подлежит установлению судами общей юрисдикции и иными правоприменителями при оценке ими тех или иных конкретных действий как противозаконной предвыборной агитации.

Само по себе позитивное или негативное мнение о ком-либо из кандидатов не является предвыборной агитацией и не может послужить основанием для привлечения к административной ответственности представителя организации, осуществляющей выпуск СМИ, если только не будет доказана специальная цель, а именно направленность на поддержку либо

на противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку. "Выражение предпочтения" является не чем иным, как разновидностью выражения мнений.

Толкование такого действия, как выражение предпочтения, в качестве правонарушения - без доказанности его направленности именно на агитацию - означало бы ограничение свободы выражения мнений и нарушение свободы массовой информации. Существует широкий круг действий, связанных с информированием, которое объективно может способствовать созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, однако в силу отсутствия умысла не относится к агитации.

Положение, согласно которому в информационных программах телевидения и радио не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению или блоку, не может толковаться как запрещающее представителям организаций, осуществляющих выпуск СМИ, высказывать собственное мнение, давать комментарий за пределами отдельного информационного блока.

Расширительное толкование, связанное с основаниями дисциплинарной и административной ответственности представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности, несовместимо с юридическим равенством, а также с принципом соразмерности устанавливаемых ограничений конституционно одобряемым целям и ведет к нарушению свободы СМИ.

Действия, не имеющие целью побудить избирателей голосовать за кандидатов или против них, то есть не обусловленные объективно подтвержденным умыслом добиться конкретного результата на выборах, не могут рассматриваться в качестве предвыборной агитации.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении.

Пункты 1 и 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статья 3 Протокола N 1 к Конвенции, согласно которым свободные выборы должны проводиться с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти; каждый имеет право на свободу выражения мнений, которое включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны органов публичной власти и независимо от государственных границ (пункт 1 статьи 10); пункт 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому законодатель обязан обеспечивать права граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах, соблюдая применительно к данному предмету регулирования баланс конституционно защищаемых ценностей - права на свободные выборы и свободы слова и информации - и не допуская неравенства и несоразмерных ограничений.

Особые мнения по данному делу представили судьи Г.А. Гаджиев, А.Л. Кононов, В.Г. Ярославцев.

2.Содержащиеся в Постановлении Правительства РФ от 9 декабря 1994 года N 1360 положения о выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан, а также о лишении аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 27 (часть 1), 29 (части 4 и 5), 55 (часть 3) и 56 (см. Постановление от 31 июля 1995 года N

10-П).

3.Государство вправе относить те или иные сведения в области военной, экономической и других видов деятельности, распространение которых может нанести ущерб обороне страны и безопасности государства, к государственной тайне. В связи с этим статьей 29 (часть 4) Конституции РФ предусмотрено, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Государство также вправе определять средства и способы охраны государственной тайны, в том числе устанавливать уголовную ответственность за ее разглашение и выдачу иностранному государству. Однако уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе, что и обеспечивается Законом РФ от 21 июля 1993 года "О государственной тайне" (см. Постановление от 20 декабря 1995 года N 17-П).

4.Как следует из статьи 29 (часть 4) Конституции, закрепляющей право каждого на получение информации, акционеры имеют право на получение достаточной информации относительно решений, касающихся существенных изменений в акционерном обществе, таких как внесение изменений в устав (см. Постановление от 24 февраля 2004 года N 3-П).

5.Постановление от 27 мая 1993 года N 11-П по делу о проверке конституционности Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах массовой информации" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 30. Ст. 1182) <*>.

--------------------------------

<*> Постановление принято на основе Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года), в частности, ее статьи 43, имеющей тот же предмет регулирования, что и статья 29 Конституции РФ 1993 года.

Правовые категории в Постановлении.

Свобода слова; государственные средства массовой информации; разделение властей; порядок принятия актов коллегиальных государственных органов.

Заявители.

Группа народных депутатов РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года)).

Предмет рассмотрения.

Постановление Съезда народных депутатов РФ, которым была прекращена деятельность органов управления телерадиовещанием, не предусмотренных Законом РФ от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации", отменены Указы Президента РФ от 17 октября 1992 года N 1256 "О Федеральной телерадиовещательной службе "Россия" (ФТС "Россия")" и от 25 декабря 1992 года N 1647 "О Федеральном информационном центре России" и, таким образом, упразднены указанные органы; признано необходимым создание представительными органами государственной власти наблюдательных советов по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании; установлено, что представительные органы государственной власти являются соучредителями государственных телерадиовещательных компаний, учрежденных соответствующими органами исполнительной власти, а назначение на должность и освобождение от должности руководителей государственных телерадиовещательных компаний федерального значения осуществляются по согласованию с Федеральным наблюдательным советом по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании.

Позиция заявителя.

Постановление ведет к монополизации государственного телерадиовещания путем сосредоточения управления им в руках представительных органов государственной власти, к созданию организационного механизма для вмешательства в деятельность средств массовой информации, является актом распорядительного характера, которым не может быть изменен закон; кроме того, нарушен порядок принятия и опубликования оспоренного Постановления.

Итоговый вывод решения.

Отмена Постановлением Съезда народных депутатов Указов Президента РФ и упразднение названных в них служб не противоречит Конституции РФ, а часть первая пункта 1, пункты 2, 4 и 6 Постановления не соответствуют Конституции РФ по форме, по порядку принятия и опубликования.

Мотивы решения.

При принятии решения Конституционный Суд исходил из действовавшей ранее Конституции РФ и сформулировал лишь самые общие правовые позиции, которые в основном утратили свое значение в связи с принятием Конституции РФ 1993 года.

Признав соответствующим Конституции упразднение Съездом народных депутатов государственных органов - Федеральной телерадиовещательной службы и Федерального информационного центра России, учрежденных Указами Президента РФ, - Конституционный Суд указал, что формирование и реорганизация федеральных исполнительных органов должны