полномочия, права и обязанности, в том числе и те, которые требуют урегулирования законами субъектов РФ, если даже такие законы и не приняты. Это вытекает как из статьи 2 рассматриваемого Федерального закона, так и из статьи 57 (часть 1) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой впредь до принятия субъектами РФ законов, предусмотренных данным Федеральным законом, вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов РФ, могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом.

3.Федеральные законы, регламентирующие муниципальные отношения, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты РФ не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления (см. Постановление от 15 января

1998 года N 3-П).

4.Право на осуществление местного самоуправления означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции РФ и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории РФ как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа РФ, закрепленную в Конституции РФ (статьи 3 (части 1 и 2), 12 и 131 (часть 1)).

Регулирование прав и свобод человека и гражданина, включая избирательные права, отнесено Конституцией РФ к ведению РФ (пункт "в" статьи 71), а установление общих принципов организации местного самоуправления - к совместному ведению РФ и ее субъектов (пункт "н" части 1 статьи 72). Конституция РФ непосредственно закрепляет, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (статья 12 и часть 1 статьи 131), а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления и определение периодичности их выборов. Установление органами государственной власти субъектов РФ сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо (см. Постановление от 30 ноября 2000 года N 15-П).

Статья 132

Комментарий к статье 132

1. Постановление от 30 ноября 2000 года N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943).

Правовые категории в Постановлении.

Передача органам местного самоуправления государственных полномочий; передача органам государственной власти полномочий органов местного самоуправления; самостоятельность местного самоуправления; право на осуществление местного самоуправления; отказ от права на местное самоуправление; территориальные основы местного самоуправления; разграничение полномочий между РФ и ее субъектами по вопросам местного самоуправления;

установление срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления; пределы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Заявитель.

Государственная Дума (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения.

Положения Устава Курской области, регулирующие вопросы организации местного самоуправления.

Позиция заявителя.

Оспоренные положения нарушают конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, ограничивают право населения на осуществление местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления.

Итоговый вывод решения.

Не соответствуют Конституции РФ следующие нормы Устава Курской области:

-допускающие передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района;

-допускающие передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно;

-предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ;

-допускающие произвольное истолкование дополнительных условий организации и осуществления местного самоуправления в области и ограничивающие реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления на определенной территории области по усмотрению органов государственной власти области;

-устанавливающие пятилетний срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления области, поскольку срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления определяется в соответствии с федеральным законом в уставах муниципальных образований;

-создающие возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения.

Мотивы решения.

В решении определены условия наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

(а) Как следует из статьи 132 (часть 2) Конституции РФ, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или субъекта РФ - и только в форме закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и

еесубъектов. Следовательно, передача органам местного самоуправления государственных полномочий решением районного Совета народных депутатов или районной администрации противоречит Конституции РФ.

(б) Из статьи 130 (часть 1) Конституции РФ следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти: возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения в федеральном законодательстве отсутствует. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта РФ вопреки требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции РФ.

Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

(в) Упразднение местного самоуправления или отказ населения муниципального образования от права на местное самоуправление, даже если решение принято населением "самостоятельно и добровольно через референдум", невозможно, так как местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа, а право на местное самоуправление возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

(г) Территориальные органы исполнительной власти субъекта РФ могут создаваться только в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих, согласно конституции (уставу) субъекта РФ, в его состав (см. Постановления от 24 января 1997 года N 1-П; от 15 января 1998 года N 2-П). На иных территориях должно осуществляться местное самоуправление.

Этим, однако, не ставится под сомнение право населения в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и не противоречащими им законами субъекта РФ в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции РФ требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории РФ.

(д) Установленные Уставом области основные принципы, влияющие на выбор территории муниципального образования, в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по произвольному усмотрению органов государственной власти области и вопреки волеизъявлению населения выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление, что недопустимо.

(е) Конституция РФ непосредственно закрепляет, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (статья 12 и часть 1 статьи 131), а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления и определение периодичности их выборов. Сроки полномочий органов местного самоуправления устанавливаются уставом соответствующего муниципального образования, а не органами государственной власти субъекта РФ.

(ж) Конституция РФ в статье 132 (часть 2) устанавливает, что государству подконтрольна реализация лишь переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, но не иная деятельность органов местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления устанавливает лишь минимальные гарантии независимости и самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий по сравнению с Хартией уровень гарантий. Из этого следует, что субъекты РФ не вправе устанавливать более низкий уровень гарантий по сравнению с Конституцией РФ и федеральными законами, даже если этот уровень соответствует закрепленному в Хартии.

Контролирующий орган не должен иметь право самостоятельно определять пределы и способы контроля за местным самоуправлением. Органы государственной власти субъекта РФ не вправе принимать самостоятельные решения, прекращающие или приостанавливающие действие актов органов местного самоуправления либо влекущие невозможность применения этих актов. Отмена или изменение органами субъекта РФ незаконных актов органов местного самоуправления должно быть в обязательном порядке опосредовано судебным контролем. Ответственность же органов местного самоуправления и их должностных лиц может наступать исключительно на основании федерального закона и только по решению суда.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении.

Статья 8 Европейской хартии местного самоуправления о гарантиях самостоятельности местного самоуправления.

Особые мнения по данному делу представили судьи Н.В. Витрук и Г.А. Гаджиев.

2. Постановление от 11 ноября 2003 года N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4509).

Правовые категории в Постановлении.

Территориальные основы местного самоуправления; разграничение бюджетных полномочий муниципальных образований; финансовая самостоятельность муниципальных

образований; равноправие муниципальных образований; выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Заявитель.

Челябинский областной суд (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения.

Оспоренные положения как предполагающие возможность передачи предусмотренных ими полномочий органами государственной власти Челябинской области органам местного самоуправления муниципальных образований - районов, в границах которых находятся другие муниципальные образования (сельсоветы, поселки), и, соответственно, включения последних в сферу бюджетного регулирования в рамках осуществления районными муниципальными образованиями переданных им государственных полномочий.

Позиция заявителя.

Оспоренные положения нарушают закрепленные в статье 132 Конституции РФ гарантии самостоятельности местного самоуправления, поскольку ставят сельские, поселковые муниципальные образования в подчиненное положение от органов местного самоуправления более крупных муниципальных образований (районов) при разработке и принятии местного бюджета, распоряжении бюджетными средствами.

Итоговый вывод решения.

Не противоречат Конституции РФ следующие положения Закона:

-предусматривающие право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в Законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, поскольку такому распределению подлежат средства собственных бюджетных доходов субъекта РФ, полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований;

-предусматривающие право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий, а также по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, поскольку реализация указанных полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований.

Не соответствует Конституции РФ, ее статьям 12, 19 (часть 1), 76 (часть 5) и 132, положение Закона, предусматривающее право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов, поскольку оно характеризуется неопределенностью нормативного содержания, вследствие чего его реализация в системе действующего правового регулирования может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.

Мотивы решения.

Конституционный Суд подтвердил выраженную им ранее правовую позицию (см. Постановление от 24 января 1997 года N 1-П), согласно которой определение территориальной основы, на которой создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей того или иного субъекта РФ. Район, непосредственно входящий в состав субъекта

РФ, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские, сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (статья 131 (часть 1) Конституции РФ). Согласно Закону Челябинской области об административно-территориальном устройстве Челябинской области территориальная организация местного самоуправления в Челябинской области включает: район как муниципальное образование, на территории которого находятся сельсоветы, а также городские поселения (города районного значения, поселки городского типа); сельсовет, поселок городского типа (рабочий, курортный поселок) как муниципальные образования, входящие в состав района.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления в сфере бюджетной деятельности гарантируется также запретом на установление подчиненности одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 73 Конституции РФ распоряжение собственными доходами относится к бюджетной компетенции субъектов РФ, на основании которой они вправе передавать доли региональных налогов или устанавливать процентные отчисления от региональных налогов для их последующего зачисления в местные бюджеты с целью выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Наделение органами государственной власти субъекта РФ органов местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между их местными бюджетами регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из бюджета субъекта РФ в порядке бюджетного регулирования, возможно в том случае, если (а) распределению подлежат средства собственных доходов субъекта РФ; (б) такое распределение осуществляется на основе единых принципов и условий, определяемых в законе субъекта РФ, которые не могут изменяться органами местного самоуправления; (в) реализация указанных полномочий не нарушает финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах других муниципальных образований. Кроме того, муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта РФ, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность согласовать с субъектом РФ вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о бюджете. Местному самоуправлению в лице муниципальных образований, находящихся в границах других муниципальных образований, гарантируется право на судебную защиту (статья 133 Конституции РФ) в связи с распределением между ними регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи в порядке бюджетного регулирования в субъектах РФ.

Полномочия по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития и по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов в отношении муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, не влияют на объем материальных бюджетных прав, определяющих финансовую самостоятельность местного самоуправления, а соответствующие положения Закона Челябинской области не противоречат Конституции РФ, поскольку реализация соответствующих полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований, не допуская отношений подконтрольности и подчиненности между ними.

Нормативное содержание любого акта, в том числе закона субъекта РФ о разграничении доходов бюджетов муниципальных образований (которое непосредственно связано с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями), находящихся в границах территорий других муниципальных образований, должно характеризоваться определенностью, непротиворечивостью содержания. Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19 (часть 1) Конституции РФ), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой