Документ предоставлен КонсультантПлюс

ИНСТИТУТ ПРАВА И ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ ЦЕНТР КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РЕШЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИИ

Над изданием работала группа экспертов Конституционного Суда Российской Федерации: Лазарев Л.В. (руководитель группы экспертов), Морщакова Т.Г., Страшун Б.А.; а также эксперты Института права и публичной политики:

Агафонова К.А., Бочарникова Ю.Ф., Валуева О.М., Кулешова А.А., Ростовцев А.В., Топоров А.Р., Троицкая А.А.

СЛОВО О КОНСТИТУЦИИ

Более 10 лет в России действует новая Конституция. Она рождалась в острейшей борьбе различных социально-политических сил за выбор пути дальнейшего развития страны. По сути, события осени 1993 года, предшествующие принятию Конституции, следует признать политической революцией, которая, как и любая революция, связана с приобретениями и издержками. Не будем оценивать, что преобладает в их соотношении. Тем не менее полагаю, что к несомненным достижениям того периода можно отнести Конституцию 1993 года, давшую стране централизованную власть и в силу этого не допустившую распада России, причем достижениям обеих боровшихся тогда сторон.

Действующая Конституция явилась в конечном счете результатом крушения авторитарнототалитарной системы правления и создала правовые предпосылки для развития в России демократического конституционного строя, основанного на господстве права. Она не нечто дарованное свыше, а завоевание, полученное ценой больших усилий и больших жертв, завоевание, обеспечившее новый и большой исторический результат. А значит, с учетом цены и результата наша Конституция - огромная ценность для России.

На основе Конституции страна сумела пройти сложнейший период масштабных, воистину революционных трансформаций. Сумела пройти и не ввергнуться в хаос нескончаемых конфликтов регионов, властей, идеологий. Пройти и не обрушить общество, не потерять государственность.

ВКонституции мы получили тот правовой фундамент, который обеспечил политическую, экономическую, социальную целостность России. Именно Конституция стала главным средством безусловной и универсальной юридической легитимации российского государства. Именно Конституция стала системным юридическим выражением основных политических ценностей, которые определяют лицо новой и исторически преемственной России: обеспечение прав и свобод человека, демократическое федеративное правовое государство, разделение властей, парламентаризация и др. В этом заключается ее огромный политико-правовой потенциал, который еще предстоит в полной мере реализовать.

Конституция содержит в себе все необходимое для достраивания и развития государственной, социальной, экономической и идейно-политической общности. Конституция - надпартийный, надгрупповой, надэтнический, именно всеобщий источник объединения российского общества, никак не противоречащий принципам современного плюрализма и обеспечивающий демократическую организацию всех ветвей публичной власти.

Всвязи с этим принципиальное значение приобретает обеспечение единства массового правосознания и правосознания власти в стремлении защитить на основе Конституции развивающееся правовое государство в современном неустойчивом, быстроменяющемся мире. Такое единство достигается тогда, когда массовое и властное правосознание осознает истину, заключающуюся в том, что Конституция - это генеральное соглашение между всеми социальными

группами, включая власть, бизнес, общество в целом, о фундаментальных правилах, по которым живет страна.

Разумеется, Конституцией не исчерпываются правила, которые действуют в обществе. Кроме нее существуют правила правовой системы в целом, нормы морали, личные, групповые, национальные идеи и идеалы и многое другое. Но все это обязано существовать в конституционных рамках. И одна из особых угроз обществу - нарушение конституционных рамок как главных правил.

Нарушения и несоблюдение Конституции, ее необоснованное изменение, нестабильность неизбежно приводят к тому, что вся остальная система правил, по которым живет общество, начинает неуклонно подвергаться сомнению, эрозии, размыванию. И тогда сначала дух, а затем и буква правил - любых правил - теряют свое значение. Это относится к любому обществу, особенно

ктакому, где, как в России, уровень массового правосознания очень низок, неразвит.

Втаких условиях попытки инициировать принципиальный и всеобъемлющий пересмотр конституционных норм, что проявилось и в самое последнее время, являются весьма опасной формой "раскачивания", ослабления неокрепшего массового правосознания, а в конечном счете серьезной угрозой социально-политической и государственной устойчивости.

Конечно, жизнь идет, общество развивается, реальность меняется. И никто не считает Конституцию "священной коровой". Поэтому конституционные основания российской государственности, политические модели общества могут и должны анализироваться, обсуждаться, подвергаться тщательному, но обязательно высокопрофессиональному разбору, а не становиться предметом политических спекуляций и игр, пиар-кампаний.

Если изменения реальности и профессиональный разбор убедительно покажут, что действующая Конституция - даже посредством ее истолкования Конституционным Судом - уже не способна выполнять свои функции и не позволяет России адекватно отвечать на вызовы исторического времени и что конституционные трансформации не только возможны, но и необходимы, всем нам придется подчиниться требованиям жизни.

Вместе с тем при любых изменениях реальности что-то в ней всегда оказывается неизменным или, по крайней мере, преемственным. А значит, это неизменное и преемственное неизбежно сохраняется и в базисных описаниях реальности. И Конституция, как одно из главных научных и одновременно социально-политических базисных описаний реальности, просто обязана эти элементы неизменности и преемственности воспроизводить, поддерживать и охранять.

Во всей мировой политической практике серьезные изменения Конституции - явления чрезвычайные, обычно связанные с изменением социально-политического строя. И это не случайность. Фундамент социально-государственной устойчивости - стабильность системы государственной власти и системы государственного строя в целом. Именно эта стабильность обеспечивает предсказуемость будущего, позволяет всем субъектам политики, экономики, социального действия - от партий и других общественных институтов до хозяев крупных компаний и рядовых граждан - понимать свои перспективы, нормально планировать жизнь и деятельность.

Конституция, как свод главных норм прямого действия, является, в свою очередь, бесспорной и единственной в своем роде гарантией стабильности политического строя, а значит, базовым документом, на котором держится все остальное здание "предсказуемого будущего". Стабильность Конституции и стабильность политического строя - категории тесно взаимосвязанные.

Стабильность Конституции вместе с тем не синоним застывшего на бумаге текста. Она в соприкосновении с реальной жизнью наполняется более глубоким содержанием без изменения конституционного текста, конкретизируется в законодательстве и обогащается правоприменительной, прежде всего судебной, практикой. Особая роль здесь принадлежит Конституционному Суду России, который осуществляет общеобязательное толкование Конституции и выявляет конституционно-правовой смысл законов, иных нормативных правовых актов, что призвано обеспечить единообразное понимание и отражение конституционных положений в законодательстве и правоприменительной деятельности. Все это обеспечивает стабильность и в то же время динамизм в воздействии Конституции на общественное развитие. И Конституция в современный период представляет собой конституционный текст в единстве с его

интерпретацией в решениях Конституционного Суда России.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации В.Д.ЗОРЬКИН

ВВЕДЕНИЕ

У Конституционного Суда России еще сравнительно краткая история. Он был образован в октябре 1991 года на основе Конституции и первого Закона о нем от 12 июля 1991 года.

Учреждение Конституционного Суда явилось конкретным проявлением стремления новой России: во-первых, к демократическим преобразованиям, конституционно-правовой защите суверенитета Российской Федерации и федеративных отношений; во-вторых, к последовательной реализации идей правового государства, принципа разделения властей и созданию сильной судебной власти как самостоятельной и независимой ветви власти; в-третьих, к превращению Конституции в непосредственно действующее право, на которое могли бы прямо опираться граждане, их объединения для защиты своих прав и свобод и которому должны неукоснительно следовать органы законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления, другие субъекты права.

Вместе с тем в первый период своей деятельности Конституционный Суд должен был действовать на основе Конституции РСФСР 1978 года, в которую к началу 90-х годов было внесено около 300 поправок, приведших к соединению в ней как бы двух форм политико-правовой системы страны: советской и общедемократической. В таких условиях становление конституционного правосудия было непростым делом. Тем не менее Конституционный Суд в своей деятельности стремился исходить из демократических правовых начал, нашедших отражение в Конституции, и общеправовых принципов справедливости, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина и др.

С принятием Конституции России 1993 года начался новый этап в конституционно-правовом развитии страны, связанный с ролью Конституции как правового фундамента процесса реформирования российского общества. В Конституции России 1993 года нашли воплощение многие принципы демократического конституционного строя, конституционализма: народовластие; правовое государство; верховенство права и конституции; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, их защита государством; политический и идеологический плюрализм, многопартийность; федерализм; разделение власти; самостоятельность местного самоуправления; признание и равная защита различных форм собственности; свобода экономической деятельности; судебный конституционный контроль.

Закрепление в Конституции России принципа ее высшей юридической силы и прямого действия (часть 1 статьи 15), что сделано впервые, его конкретизация в признании прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими (статья 18) и гарантирование каждому судебной защиты его прав и свобод (статья 46) создало необходимые юридические предпосылки для превращения Конституции из декларативно-пропагандистского документа, каковым во многом были прежние советские конституции, в непосредственно действующее право. Признание верховенства, высшей юридической силы и прямого действия Конституции означает прежде всего, что каждый субъект права - государственный, общественный орган, организация, должностное лицо, гражданин - должен сверять свои юридически значимые действия прежде всего с Конституцией. Указанный принцип приобретает особый смысл в федеративном государстве: и федеральные законы, конкретизирующие конституционные положения, и конституции, уставы, законы, иные правовые акты субъектов Федерации должны соответствовать федеральной Конституции. Она является реальным правовым основанием для отмены правовых актов и пресечения действий, которые ей противоречат.

Ответственность за соблюдение и охрану Конституции лежит на всех органах публичной власти и должностных лицах. Гарантом Конституции Российской Федерации является Президент Российской Федерации (часть 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации). В

конституционном контроле в пределах своей компетенции с использованием соответствующих правовых средств и процедур участвуют (должны участвовать) Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, законодательные и исполнительные органы субъектов Федерации, судебные, прокурорские и иные органы федерального и регионального уровней. В то же время конституционный контроль для большинства из них не основная, а дополнительная функция, нормотворческая же деятельность государственных органов, в свою очередь, является объектом специального конституционного контроля - судебного. В связи с этим именно судебный конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом России, конституционными (уставными) судами субъектов Федерации, призван занять ведущее место в правовой защите Конституции.

Полномочия Конституционного Суда России, как это определено в действующем Федеральном конституционном законе о нем от 21 июля 1994 года, направлены на защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории страны. Для достижения этих целей Конституционный Суд правомочен по обращениям правомочных субъектов проверять конституционность законов и иных нормативных актов федерального и регионального уровней, договоров между государственными органами, не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров; разрешать споры о компетенции между органами государственной власти; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверять конституционность закона в связи с его применением в конкретном деле; давать официальное толкование федеральной Конституции; давать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; выступать с законодательной инициативой по вопросам своего ведения; осуществлять иные полномочия, предоставляемые Конституцией, федеральными конституционными законами, договорами.

Результаты деятельности Конституционного Суда воплощаются в его решениях, выраженных в них правовых позициях и итоговых выводах. Эти документы приобретают качество нового источника российского права. Правовые позиции, содержащиеся в мотивировочной части решения, являются нормативно-интерпретационными установлениями, имеющими общий и обязательный характер и выражающими правопонимание Конституционным Судом конституционных принципов, норм, общепризнанных принципов и норм международного права либо конституционно-правовой смысл закона и в этом контексте - должное конституционное содержание оспоренного законоположения. Правовые позиции как результат судебного конституционного толкования выступают правовым основанием итогового вывода решения о конституционности или неконституционности оспоренного законоположения. Закрепление правовых позиций в решениях Конституционного Суда в единстве с нормативными предписаниями резолютивной части и придает этим решениям качество не индивидуального, правоприменительного, а нормативно-интерпретационного акта как источника права.

Решение Конституционного Суда, в результате которого акт или его отдельные положения утрачивают силу, приводит к их устранению из правовой системы, тем самым к изменениям в нормативно-правовом массиве, что дало основание называть конституционные суды "негативным законодателем". Такие юридические последствия означают, что Конституция (часть 6 статьи 125) наделяет решения Конституционного Суда свойствами нормативности и большей юридической силой по сравнению с признаваемыми неконституционными законами, указами, уставами, постановлениями.

Вместе с тем признание нормативного акта неконституционным, как, собственно, и подтверждение конституционности акта, всегда опирается на интерпретацию Конституционным Судом конституционных принципов и норм либо выявленный конституционно-правовой смысл закона. При этом происходит конкретизация общих конституционных установлений, соприкоснувшихся с реальной жизнью права, формирование "живого" права - конституционного и иных правовых отраслей, что находит воплощение в правовых позициях Конституционного Суда. Поэтому правомерно характеризовать Конституционный Суд не только как "негативного", но и как "позитивного" законодателя, осуществляющего правокорректирующую функцию относительно нормотворчества законодательной и исполнительной власти.

Учитывая, что решения Конституционного Суда общеобязательны в единстве их мотивировочной, содержащей правовые позиции, и резолютивной, формулирующей итоговый вывод, частей, знание правовых позиций Конституционного Суда имеет важное значение при осуществлении органами публичной власти законотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности, при защите гражданами, их объединениями, предпринимателями, предприятиями, учреждениями и организациями своих прав в судах и иных органах, что в конечном счете способствует реальному воплощению принципов и норм Конституции в общественных отношениях.

Решения Конституционного Суда России доводятся до всеобщего сведения различными способами. Постановления и заключения Конституционного Суда прежде всего подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации, которых касается принятое решение. К федеральным официальным изданиям относятся, в частности, Собрание законодательства Российской Федерации и "Российская газета". Решения публикуются также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации", а при необходимости и в иных изданиях. Ежегодно издается сборник "Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения" <*>.

--------------------------------

<*> См.: Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 - 1996. М., 1997. В последующем издавались сборники с аналогичным названием за 1997 - 1998,

1999, 2000, 2001, 2002, 2003 и 2004 годы.

Судьями Конституционного Суда, сотрудниками его Секретариата, учеными-юристами подготовлен трехтомный Комментарий к постановлениям Конституционного Суда и некоторым определениям <1>. Комментарий постановлений Конституционного Суда первого периода его деятельности содержится в работе А.А. Белкина <2>, а анализ правовых позиций Конституционного Суда по экономическим вопросам - в книге Г.А. Гаджиева и С.Г. Пепеляева <3>. Систематизация правовых позиций по вопросам деятельности Конституционного Суда, конституционного статуса личности, федеративного устройства, организации государственной власти и местного самоуправления, законотворческих процедур и действия правовых актов, наряду с исследованием теоретических проблем конституционного правосудия, осуществлено в работе Л.В. Лазарева <4>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. Т. 1: Государственная власть. Местное самоуправление. М., 2000; Т. 2: Защита прав и свобод граждан. М., 2000; Т. 3: Государственная власть. Федерализм. Местное самоуправление. Защита прав и свобод граждан (2000 - 2001). М., 2002.

<2> См.: Белкин А.А. Комментарий к решениям Конституционного Суда Российской Федерации. 1992 - 1993. СПб., 1994.

<3> См.: Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель-налогоплательщик - государство. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1998.

<4> См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.

Особенность настоящего издания состоит в том, что все постановления Конституционного Суда, а их принято с начала его деятельности до 1 января 2005 года 221, систематизированы по главам и статьям Конституции России, что осуществлено впервые. Это позволит читателю увидеть нормы Конституции в их истолковании, конкретизации и развитии Конституционным Судом, то есть Конституцию в действии, в ее стабильности и динамизме.

В то же время не ставилась задача приводить постановления целиком - для этого существуют другие упомянутые выше издания. Цель данной работы - показать правовую суть решений Конституционного Суда, их главные правовые элементы в кратком изложении. Это своего рода путеводитель по решениям Конституционного Суда применительно к конституционным нормам.

Содержание каждого постановления излагается по рубрикам, что призвано