Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией субъекта РФ. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д. (см. Постановление от 24 января 1997 года N 1-П).

8.Деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным правовым актам (см. Постановление от 16 октября 1997 года N 14-П).

9.Подтверждением муниципальной природы местных представительных органов (как и местных администраций) является содержание их полномочий. Исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения.

Территориальная сфера местного самоуправления определяется целью приближения местного самоуправления к населению, не должна лишаться необходимой эффективности и призвана учитывать особенности правовой и фактической ситуаций. Наличие органов, предназначенных для решения местных вопросов в районах, городах республиканского подчинения, районах городов, обозначает лишь верхний территориальный уровень местного самоуправления и не может исключать его на низовых уровнях. Выборные органы - необязательный элемент муниципального образования, их полномочия вправе осуществлять собрания (сходы) граждан.

Не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта РФ (см. Постановление от 15 января 1998 года N 3-

П).

10.В отношении помещений, находящихся в муниципальной собственности (и собственности субъектов РФ), Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, согласно которой не только право частной собственности, но и право собственности муниципальных образований (и субъектов РФ) может быть ограничено лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей, и если такое ограничение является соразмерным (см. Постановление от 22 ноября 2000 года N 14-П).

11.Из статьи 130 (часть 1) Конституции РФ следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти: возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения в федеральном законодательстве отсутствует. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта РФ вопреки требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции РФ.

Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования (см. Постановление от 30 ноября 2000 года N 15-П).

12.Контроль населения за деятельностью органов местного самоуправления, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. Однако право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (см. Постановление от 2 апреля 2002 года N 7-П).

Статья 131

Комментарий к статье 131

1. Постановление от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5.

Ст. 708).

Правовые категории в Постановлении.

Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; организация государственной власти в субъектах РФ; территориальное устройство субъектов РФ; территориальные органы государственной власти субъектов РФ; территориальные уровни местного самоуправления; формирование органов местного самоуправления; статус глав местных администраций; прекращение полномочий органов местного самоуправления.

Заявители.

Президент РФ, группа депутатов Государственной Думы (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ) и группа граждан (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Положения Закона Удмуртской Республики, касающиеся организации государственной власти, местного самоуправления и территориального устройства Удмуртской Республики.

Позиция заявителей.

Оспариваемые положения нарушают конституционные принципы разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, гарантии местного самоуправления, право граждан на осуществление местного самоуправления.

Итоговый вывод решения.

Соответствует Конституции РФ положение статьи 1 Закона о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, во взаимосвязи с преамбулой и частью первой статьи 1 Закона.

Не противоречит Конституции РФ положение статьи 2 Закона, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов) , определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики.

Не соответствуют Конституции РФ следующие положения Закона:

-об образовании представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют, согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики, статуса административнотерриториальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики;

-регламентирующие статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район, и их должностных лиц и являющиеся производными от содержащегося в статье 2 положения, предусматривающего образование представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения);

-согласно которым в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками";

-о том, что территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.), не имеющих статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики;

-допускающие возможность изменения территориального уровня муниципальных образований без учета мнения населения соответствующих саморегулирующихся территорий;

-допускающие возможность отмены актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики

снарушением конституционных принципов разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти;

-о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики по согласованию с Советом депутатов района, города;

-положения главы IV Закона в той мере, в какой органы местного самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти (превращение глав администраций в государственных должностных лиц и т.п.).

Мотивы решения.

Исходя из конституционных принципов организации публичной власти, в данном Постановлении Конституционный Суд сформулировал ряд правовых позиций:

-из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в Конституции РФ, вытекает, что территориальное устройство субъектов РФ находится в их исключительном ведении, следовательно, субъект вправе сам определить в конституции (уставе) административно-территориальные единицы, которые непосредственно входят в его состав;

-субъект РФ осуществляет принадлежащую ему власть на всей своей территории и, обладая правом самостоятельно устанавливать систему органов для осуществления этой власти, может предусмотреть как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта РФ;

-глава администрации такой административно-территориальной единицы и его заместители являются должностными лицами самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно данной административно-территориальной единицы, а не должностными лицами структурного подразделения вышестоящего органа власти субъекта РФ, и назначение, и освобождение от должности главы администрации и его заместителей не могут быть отнесены к компетенции органов государственной власти субъекта РФ; нормы, закрепляющие возможность отмены актов органов государственной власти административнотерриториальных единиц с особым статусом органами власти субъекта РФ, не могут носить неопределенный характер, допуская возможность нарушения принципа разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти;

-не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти территорий, не обладающих, согласно конституции (уставу) субъекта РФ, статусом административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в ее состав. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему государственной власти;

-определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ;

-учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией субъекта РФ. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д.;

-в случае создания органов государственной власти административно-территориальных единиц, имеющих статус единиц, непосредственно входящих в состав субъекта РФ, и соответствующего преобразования видов (форм) самоуправления полномочия органов самоуправления таких административно-территориальных единиц не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами субъекта РФ, принятыми в соответствии с Конституцией РФ. Наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах является референдум. Такой референдум во всяком

случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.

Особые мнения по данному делу представили судьи Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев.

2. Постановление от 3 ноября 1997 года N 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5241).

Правовые категории в Постановлении.

Муниципальное образование, его правовой статус; порядок образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; территория местного самоуправления; соотношение полномочий РФ и ее субъектов в регулировании вопросов местного самоуправления; право граждан на осуществление местного самоуправления; назначение муниципальных выборов.

Предмет рассмотрения.

Положения Федерального закона от 26 ноября 1996 года, согласно которым в субъектах РФ, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу указанного Федерального закона местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами РФ.

Заявитель.

Тульский областной суд (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Позиция заявителя.

Федеральный законодатель взял на себя функцию определения муниципальных образований, в которых должны быть назначены выборы в органы местного самоуправления, исходя при этом из существующего административно-территориального деления субъектов РФ; между тем данный вопрос может быть урегулирован только субъектом РФ.

Итоговое решение по делу Пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении

конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" признан соответствующим Конституции РФ.

Мотивы решения.

Вопросы местного самоуправления, согласно статье 72 (пункт "н" части 1) Конституции РФ, относятся именно к совместному ведению РФ и ее субъектов, поэтому их решение не может находиться ни в исключительной компетенции РФ (осуществляемой на основании статей 71 и 76 (часть 1) Конституции РФ), ни в исключительной компетенции ее субъектов (реализуемой в соответствии со статьями 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции РФ). В данном случае совместное ведение, которое предполагает разделение полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в порядке статьи 76 (часть 2) Конституции РФ, означает, что при отсутствии федерального закона субъект РФ вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос; с принятием федерального закона закон субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним. В свою очередь, если субъект РФ не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных статьями 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. Такое регулирование посредством федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений о местном самоуправлении и обеспечения предусмотренного статьей 15 (часть 1) Конституции РФ принципа, согласно которому Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ.

Проведение муниципальных выборов позволит сформировать систему выборных органов местного самоуправления. В результате этого они смогут в полном объеме осуществлять свои