Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовое право. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
.pdf
Глава 8. Правовое регулирование государственного (муниципального) долга
151
ограничение, установленное п. 5 ст. 107 Бюджетного кодекса РФ,
в пределах объема муниципального долга по бюджетным кредитам, реструктурированным в соответствии с законом субъекта
РФ по состоянию на 1 января текущего года.
Надо заметить, что Минфин России планирует вдвое увеличить
расходы на обслуживание государственного долга, как следует из
«Основных направлений бюджетной, налоговой и таможеннотарифной политики на 2024 год и плановый период 2025 и
2026 годов».
Согласно прогнозу ведомства, в 2024-м по этой статье заложены расходы в размере 1,3% ВВП (2,4 трлн руб.), а в 2025-м — 1,5%
ВВП (2,9 трлн руб.). По итогам 2026 года расходы на обслуживание
госдолга достигнут 1,7% ВВП — 3,4 трлн руб.
Рост расходов на обслуживание госдолга будет сопровождаться
и ростом объема долга. По итогам 2024 года объем государственного долга составит 32,5 трлн руб. (18,1% ВВП), 2025-го — 35,9 трлн
руб. (18,8% ВВП) и 2026-го — 40,1 трлн руб. (19,8% ВВП), говорится в пояснительной записке к законопроекту о бюджете на
2024 год и плановый период 2025—2026 годов.
8.2. Управление государственным
(муниципальным) долгом
Под управлением государственным (муниципальным) долгом
понимается совокупность финансовых мероприятий государства
(органов местного самоуправления) по погашению займов, организации выплат доходов по ним, проведению изменений условий и
сроков ранее выпущенных займов, а также по размещению новых
долговых обязательств. В числе таких финансовых мероприятий
наиболее распространены в мировой практике следующие:
(1) рефинансирование — выпуск новых займов в целях покры-
тия ранее выпущенных долговых обязательств;
(2) конверсия — изменение размера доходности займа (может
осуществляться как в сторону снижения, так и в сторону повышения процентной ставки дохода);
(3) консолидация — изменение сроков действия ранее выпу-
щенных займов (в соответствии со ст. 817 ГК РФ изменение
условий выпущенного в обращение займа не допускается,
152
Особенная часть. Раздел I. Правовое регулирование бюджетных отношений в РФ
поэтому при необходимости консолидации это можно сделать только по согласованию с кредиторами, т.е. с юридическими и физическими лицами, являющимися правообладателями государственных (муниципальных) облигаций;
при этом принято руководствоваться ст. 414 и 818 ГК РФ о
новации — прекращении обязательства по соглашению сторон о замене первоначального обязательства, существовавшего между ними, другим обязательством между теми же
лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения);
(4) унифицирование — обмен нескольких ранее выпущенных
займов на один новый.
Реструктуризация долга может осуществляться с частичным
списанием (сокращением) суммы основного долга. При этом суммма погашения основного долга за счет его реструктуризации не
включается в объем обслуживания долгового обязательства в текущем году.
Важно помнить, что долговые обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без
условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования
имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.
Российская Федерация не несет ответственности по долговым
обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований, если указанные обязательства не были гарантированы
Российской Федерацией.
Субъект Российской Федерации не несет ответственности по
долговым обязательствам Российской Федерации, иных субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом Российской Федерации.
Муниципальное образование не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и иных муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим муниципальным образованием (ст. 102 БК РФ).
Глава 8. Правовое регулирование государственного (муниципального) долга
153
При финансовом кризисе возникает необходимость в реструк-
туризации долга. В соответствии со ст. 105 БК РФ под реструктуризацией долга понимается погашение долговых обязательств с
одновременным осуществлением заимствований (принятие на себя
других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых
обязательств с установлением иных условий их обслуживания и
погашения.
В Российской Федерации действует единая система учета и реги-
страции государственных заимствований. Ведение государственных
книг внутреннего и внешнего долга РФ возложено на Минфин России. Информация о заимствованиях субъекта РФ или муниципального образования вносится в долговую книгу субъекта РФ или в муниципальную долговую книгу соответственно.
Таким образом, управление государственным долгом является
составной частью бюджетной политики. В свою очередь, бюджетная политика является составной частью социально-экономической политики государства. Основные параметры и приоритеты
бюджетной политики устанавливаются в прогнозах социальноэкономического развития страны, Основных направлениях бюджетной и налоговой политики и иных документах, на основе которых составляется и утверждается федеральный бюджет. Система
управления государственным долгом непосредственно связана с
бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система
управления государственным долгом непосредственно влияют на
формирование бюджетной политики. Политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной
бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.
Система управления государственным долгом Российской Феде-
рации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:
(1) разработка программы заимствований Российской Федерации
на следующий год, которая является выражением экономиче-
ской политики государства в отношении сложившихся госу-
дарственных долговых обязательств;
(2) процедура принятия основных параметров управления государ-
ственным долгом Российской Федерации на очередной год;
154
Особенная часть. Раздел I. Правовое регулирование бюджетных отношений в РФ
(3) исполнение принятой программы управления государствен-
ным долгом в течение планового года.
Ключевой целью долгового управления является баланс между
минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Назовите понятие государственного (муниципального) долга.
2. Охарактеризуйте инструменты управления государственным
(муниципальным) долгом.
3. Каковы источники погашения государственного (муниципаль-
ного) долга?
4. Каков предельный объем государственного (муниципального)
долга?
ГЛАВА 9
БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС
В результате изучения данной главы обучающиеся должны
знать:
бюджетный процесс в Российской Федерации
участников бюджетного процесса в Российской Федерации и их
полномочия
стадии бюджетного процесса
временное управление бюджетом
уметь:
оперировать понятиями, категориями в бюджетных правоотно-
шениях
принимать правовые решения, совершать иные юридические дей-
ствия
владеть:
навыками работы с источниками финансового (бюджетного) пра-
ва, анализа различных проблем и коллизий права
финансово-правовой терминологией бюджетного процесса
совокупностью методологических приемов анализа правовой
сущности финансово-правовых актов, анализа различных финансово-правовых проблем и коллизий в области финансового права
9.1. Бюджетный процесс: понятие и структура
Согласно ст. 6 БК РФ,
бюджетный процесс — это регламентируемая правовыми нормами
деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению
бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а
также по контролю за их исполнением.
Бюджет составляется и утверждается на три года — очередной
финансовый год и плановый период.
Деятельность государственных органов и органов местного са-
моуправления от начала составления проекта бюджета до утвержде-
156
Особенная часть. Раздел I. Правовое регулирование бюджетных отношений в РФ
ния отчета о его исполнении занимает около трех лет. Данный процесс протекает в несколько стадий:
(1) составление проекта бюджета;
(2) рассмотрение проекта бюджета;
(3) утверждение проекта бюджета;
(4) исполнение бюджета;
(5) подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об испол-
нении бюджета.
Все стадии жестко регламентированы процессуальными нормами
бюджетного права, призванными обеспечить четкое бюджетное планирование и соблюдение бюджетной дисциплины.
Бюджетный процесс протекает строго последовательно во вре-
мени. Это связано с тем, что на каждой его стадии можно решить
только те вопросы, ставить которые в будущем нет необходимости,
поэтому изменить указанный порядок протекания бюджетного процесса не представляется возможным.
Бюджетный процесс строится на определенных принципах, что
позволяет наиболее эффективно использовать средства государства.
Помимо общих принципов построения бюджетной системы РФ,
можно назвать такие принципы бюджетного процесса, как ежегодность бюджета и специализация бюджетных показателей.
1. Ежегодность бюджета означает, что бюджет принимается
сроком на один год — с 1 января по 31 декабря. Это важный основополагающий принцип, подразумевающий обязательное принятие
бюджета до начала финансового года, что позволяет более рационально подходить к распределению бюджетных средств. Для обеспечения этого принципа в БК РФ предусмотрена норма, регламентирующая срок представления Правительством РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год
не позднее 1 октября текущего года (ст. 192 БК РФ).
2. Специализация бюджетных показателей означает, что бюд-
жеты всех уровней бюджетной системы РФ составляются по единой
бюджетной классификации: с обязательной группировкой доходов и
расходов по общим признакам, присвоением отдельным разделам
бюджета точных наименований и порядковых номеров.
3. Основой новой организации бюджетного процесса должна
стать модель «бюджетирования, ориентированного на результаты
в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть —
распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных
Глава 9. Бюджет процесс
157
результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах, прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Эта модель предполагает также создание системы мониторинга
результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему
бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.
Реформирование бюджетного процесса осуществляется по сле-
дующим направлениям:
(1) реформирование бюджетной классификации и бюджетно-
го учета;
(2) выделение бюджетов действующих и принимаемых обяза-
тельств;
(3) совершенствование среднесрочного финансового плани-
рования;
(4) совершенствование и расширение сферы применения про-
граммно-целевых методов бюджетного планирования;
(5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюд-
жета.
В рамках п е р в о г о направления предусматривается прибли-
жение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной
реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе
начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.
В т о р о е и т р е т ь е направления должны обеспечить повы-
шение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках
принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной
политики.
Ч е т в е р т о е направление предполагает формирование и
включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию,
ориентированному на достижение конечных общественно значимых
и измеримых результатов.
158
Особенная часть. Раздел I. Правовое регулирование бюджетных отношений в РФ
П я т о е направление предполагает совершенствование проце-
дур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.
9.2. Участники бюджетного процесса
Система органов, обладающих бюджетными полномочиями,
включает:
(1) финансовые органы;
(2) органы денежно-кредитного регулирования;
(3) органы государственного (муниципального) финансового
контроля.
Каждый из них имеет свои задачи и действует в рамках закреп-
ленных за ним полномочий.
Прерогатива определения финансовых органов отдана Президен-
ту РФ. Органом денежно-кредитного регулирования является Банк
России, а в качестве органов государственного или муниципального
финансового контроля выступают Счетная палата РФ, контрольные
и финансовые органы исполнительной власти и контрольные органы
законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. Осуществление
отдельных бюджетных полномочий может быть возложено и на
иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с
законодательством РФ.
Для осуществления собственной бюджетной политики субъекты
РФ на основании своего законодательства и законодательства РФ
создают свои финансовые органы и органы финансового контроля.
Аналогичными полномочиями на своем уровне обладают муниципальные образования, которые в целях обслуживания своего бюджета и управления средствами местного бюджета создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности)
в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством РФ.
В настоящее время выделяются следующие основные участники
бюджетного процесса:
(1) Президент РФ;
(2) Государственная Дума Федерального Собрания РФ;
(3) Совет Федерации Федерального Собрания РФ;
(4) Правительство РФ;
(5) Министерство финансов РФ;
Глава 9. Бюджет процесс
159
(6) Федеральное казначейство;
(7) Центральный банк РФ;
(8) Счетная палата РФ;
(9) органы управления государственными внебюджетными фон-
дами РФ;
(10) главные распорядители, распорядители и получатели средств
федерального бюджета;
(11) главные распорядители, распорядители и получатели средств
бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;
(12) главные администраторы (администраторы) доходов феде-
рального бюджета;
(13) главные администраторы (администраторы) доходов бюдже-
тов государственных внебюджетных фондов РФ;
(14) главные администраторы (администраторы) источников фи-
нансирования дефицита федерального бюджета;
(15) главные администраторы (администраторы) источников фи-
нансирования дефицита бюджетов государственных вне-
бюджетных фондов РФ.
1. Законодательные (представительные) органы и представи-
тельные органы местного самоуправления выполняют следующие
функции:
рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их ис-
полнении;
последующий контроль за исполнением бюджетов;
формирование и определение правового статуса органов, кон-
тролирующих исполнение бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы РФ;
осуществление других полномочий в соответствии с БК РФ,
иными правовыми актами бюджетного законодательства РФ,
субъектов РФ, актами органов местного самоуправления.
Аналогичные полномочия законодательные (представительные)
органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.
Законодательные органы, за исключением органов местного са-
моуправления, совмещающих функции законодательных и исполнительных органов, не вправе создавать свои резервные фонды и выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов.
160
Особенная часть. Раздел I. Правовое регулирование бюджетных отношений в РФ
2. Органы исполнительной власти и органы местного самоуправ-
ления имеют следующие функции в области бюджетного управления:
составление проекта бюджета;
внесение бюджета с необходимыми документами и материа-
лами на утверждение законодательного (представительного)
органа, представительного органа местного самоуправления;
исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета;
управление государственным, муниципальным долгом;
ведомственный контроль за исполнением бюджета;
представление отчета об исполнении бюджета на утверждение
законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления;
осуществление других полномочий, определенных БК РФ и
иными правовыми актами бюджетного законодательства РФ,
субъектов РФ, актами представительных органов местного самоуправления.
По отношению к государственным внебюджетным фондам орга-
ны исполнительной власти имеют схожие полномочия.
В числе органов, обладающих бюджетными полномочиями, осо-
бое место занимает Банк России, который как орган денежнокредитного регулирования совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики. Также Банк России осуществляет обслуживание счета бюджетов и выполняет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.
Для осуществления операций по предоставлению средств бюджета
на возвратной основе в качестве участника бюджетного процесса
могут также привлекаться кредитные организации.
Органы государственного и муниципального финансового кон-
троля, созданные органами законодательной власти соответствующего уровня, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных
фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных
правовых актов бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ,
актов органов местного самоуправления. В их обязанности входят
предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Главным распорядителем средств федерального бюджета явля-
ется орган государственной власти РФ, имеющий право распреде-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]