Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовое право. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
.pdf
Глава 5. Понятие бюджета и бюджетного права
71
сирования расходов государства, национально-государственного или административно-территориального образования;
(2) основной финансовый план государства, национально-го-
сударственного или административно-территориального образования, где в законодательном порядке определены его
доходы и расходы.
Бюджетная система РФ — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая нормами права
совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ).
В зависимости от государственного устройства страны сущест-
вуют следующие схемы организации бюджетной системы:
(1) в унитарных государствах — из двух звеньев (центральный и
местные бюджеты);
(2) в федеративных — из трех звеньев (федеральный бюджет,
бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты).
Российская Федерация — федеративное государство, поэтому в
соответствии с Бюджетным кодексом РФ ее бюджетная система
представляет собой трехуровневую иерархическую систему (ст. 10
БК РФ):
(1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюд-
жетных фондов Российской Федерации;
(2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных госу-
дарственных внебюджетных фондов;
(3) местные бюджеты, в том числе:
бюджеты муниципальных районов;
бюджеты городских округов;
бюджеты городских округов с внутригородским делением;
бюджеты внутригородских муниципальных образований горо-
дов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.
К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Формирование бюджетов, ЗАТО имеет определенные особенности. В доходы таких
бюджетов зачисляются все налоги, сборы и иные поступления с их
территории. При этом дефицит бюджета, ЗАТО покрывается дотациями, субсидиями и субвенциями из федерального бюджета в порядке,
определяемом Правительством РФ. Данное отступление от общего
72
Особенная часть. Раздел I. Правовое регулирование бюджетных отношений в РФ
бюджетного правила вызвано тем, что специфика, ЗАТО и размещенных на их территории производств, условия жизни и труда проживающего там населения требуют к себе особого внимания для обеспечения безопасности.
Первым (главным) звеном бюджетной системы России
является федеральный бюджет Российской Федерации — основной
финансовый план государства на текущий год. В нем концентрируется основная часть ресурсов бюджетной системы страны. Он выражает экономические денежные отношения, опосредствующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства. Через него мобилизуются средства предприятий различных форм собственности и частично доходы населения. Они направляются на финансирование народного хозяйства,
социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, содержание органов государственного управления, создание государственных материальных и финансовых резервов, финансовую поддержку бюджетов субъектов Федерации, погашение и
обслуживание государственного долга.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных
законов.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.
Основными функциями федерального бюджета являются:
(1) перераспределение национального дохода и ВВП;
(2) государственное регулирование и стимулирование экономики;
(3) финансовое обеспечение социальной политики;
(4) контроль за образованием и использованием централизован-
ного фонда денежных средств.
При рыночной экономике государственный бюджет сохраняет
свою важную роль. Но при этом изменяются методы его воздействия
на общественное производство и сферу социальных отношений.
Бюджет широко используется для межотраслевого и территориального перераспределения финансовых ресурсов с учетом требований
наиболее рационального размещения производительных сил, подъема экономики и культуры на всей территории РФ.
Бюджет способствует формированию рациональной структуры
общественного производства, более эффективному использованию
государственных средств. Важное значение имеет социальная на-
правленность бюджетных средств.
Глава 5. Понятие бюджета и бюджетного права
73
В процессе финансового планирования через бюджет оказывается наибольшее воздействие на отрасли хозяйства и учреждения непроизводственной сферы. Будучи основным финансовым планом
образования и использования государственного фонда денежных
средств, бюджет связан со всеми предприятиями и организациями.
Государственный бюджет выполняет функцию организатора
распределительных процессов в народном хозяйстве. Хотя через
бюджет распределяется не весь чистый доход, создаваемый на предприятиях различных форм собственности сферы материального производства, он влияет на размеры накопления, определение оптимальной структуры доходов по финансовым планам предприятий и отраслей хозяйства.
Федеральный бюджет связывает основные финансовые институты — государственные финансы, налоги, государственные займы и
кредиты; оказывает регулирующее воздействие на все звенья финансовой системы общества — государственные финансы, финансы
предприятий и финансы граждан, а также кредитную и страховую сферы.
Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов
субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими
бюджетами) образуют консолидированный бюджет РФ.
В т о р о е звено бюджетной системы РФ — это субъектные
(республиканские, краевые, окружные и областные, т.е. региональ-
ные) бюджеты и территориальные государственные внебюджетные фонды. В их задачи входят:
обеспечение денежными ресурсами политических, администра-
тивных, социальных и других функций государственно-национальных и административно-территориальных образований;
экономическое воздействие на производственную деятель-
ность организаций в рамках их территорий;
решение социально-экономических и культурных вопросов.
Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) — форма образова-
ния и расходования денежных средств в расчете на финансовый год,
предназначенных для исполнения расходных обязательств соответ-
ствующего субъекта РФ (ст. 14 БК РФ).
По каналам региональных бюджетов в современных условиях
финансируется подавляющая часть средств, выделяемых государством на жизнеобеспечение человека: жилищно-коммунальное хозяй-
74
Особенная часть. Раздел I. Правовое регулирование бюджетных отношений в РФ
ство — 100% общегосударственных расходов, образование — 79%,
культуру — 77%, здравоохранение — 86%, осуществление социальной политики — 62%. Из всей государственной поддержки отраслям
промышленности, сельского хозяйства, транспорта на долю регионов приходится 73%.
В условиях перехода к рыночной экономике роль и значение
бюджетов субъектов РФ неуклонно возрастают. Бюджеты становятся
финансовой базой социально-экономического развития территорий
путем финансирования производственных организаций, социальных
мероприятий, подготовки кадров и т.д.
Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных
трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.
Т р е т ь е звено бюджетной системы — местные бюджеты.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма
образования и расходования денежных средств в расчете на финансо-
вый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств
соответствующего муниципального образования (ст. 15 БК РФ).
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального
образования.
Использование органами местного самоуправления иных форм
образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных
полномочий.
Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод
бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между
этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.
Глава 5. Понятие бюджета и бюджетного права
75
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся
муниципальными образованиями.
Бюджет городского округа с внутригородским делением и свод
бюджетов внутригородских районов, входящих в состав городского
округа с внутригородским делением (без учета межбюджетных
трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет городского округа с внутригородским делением.
Элементами бюджетной системы РФ являются также государст-
венные внебюджетные фонды.
В состав бюджетов государственных внебюджетных фондов
входят бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ и
бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.
Бюджетами государственных внебюджетных фондов Российской
Федерации являются:
(1) бюджет Фонда пенсионного и социального страхования РФ;
(2) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского
страхования.
Бюджетами территориальных государственных внебюджетных
фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного
медицинского страхования.
Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период и
представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координацию деятельности соответствующего государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, для
внесения в установленном порядке в Правительство РФ проекта
федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное
социальное страхование от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний и других документов и материалов,
представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов. Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ по
представлению Правительства РФ принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов
осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обяза-
76
Особенная часть. Раздел I. Правовое регулирование бюджетных отношений в РФ
тельного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ. Законодательством РФ может быть предусмотрено предоставление
дотаций и (или) иных межбюджетных трансфертов из бюджета государственного внебюджетного фонда бюджету бюджетной системы
Российской Федерации.
Принципы, на которых базируется бюджетная система РФ, указаны в ст. 28 БК РФ.
1. Единство бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ). Это означает единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы, форм бюджетной
документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной
системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства,
единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, ведения бюджетного учета и отчетности
бюджетов бюджетной системы и бюджетных учреждений, единство
порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на
средства бюджетов бюджетной системы.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями
бюджетной системы РФ (ст. 30 БК РФ). Соответствующие виды
доходов (полностью или частично) и полномочия по осуществлению
расходов закрепляются за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного
самоуправления.
3. Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ). Он
предполагает следующее:
право законодательных (представительных) органов государ-
ственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
наличие собственных источников доходов бюджетов каждого
уровня бюджетной системы РФ, определяемых в соответствии
с законодательством РФ;
законодательное закрепление регулирующих доходов бюдже-
тов, полномочий по формированию доходов соответствующих
бюджетов в соответствии с БК РФ и налоговым законодательством РФ;
Глава 5. Понятие бюджета и бюджетного права
77
право органов государственной власти и органов местного са-
моуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным
кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;
право органов государственной власти и органов местного са-
моуправления самостоятельно в соответствии с БК РФ определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных
в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии
по расходам бюджета;
недопустимость компенсации за счет бюджетов других уров-
ней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.
4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ, введена Федеральным за-
коном от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ). Определение бюджетных
полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение
объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов осуществляются при обязательном их равенстве, без какихлибо преференций.
5. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов,
бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32 БК РФ).
Все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о
государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в
бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных
средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.
Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и
иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по
78
Особенная часть. Раздел I. Правовое регулирование бюджетных отношений в РФ
доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах
текущего финансового года.
6. Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ). Объем
предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации
размера дефицита бюджета.
7. Принцип эффективности и экономности использования бюд-
жетных средств (ст. 34 БК РФ). При составлении и исполнении
бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных
средств должны исходить из необходимости достижения заданных
результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного
бюджетом объема средств.
8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов
(ст. 35 БК РФ). Все расходы бюджета должны покрываться общей
суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Доходы бюджета и поступления от источников финансирования
его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами
бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а
также в случае централизации средств из бюджетов других уровней
бюджетной системы РФ.
9. Принцип гласности (ст. 36 БК РФ). Во исполнение этого прин-
ципа предполагается:
обязательное опубликование в открытой печати утвержденных
бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления
информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного
самоуправления;
обязательную открытость для общества и средств массовой
информации процедур рассмотрения и принятия решений по
проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим
разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодатель-
Глава 5. Понятие бюджета и бюджетного права
79
ным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.
Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
10. Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ). Он озна-
чает надежность показателей прогноза социально-экономического
развития соответствующей территории и реалистичность расчета
доходов и расходов бюджета.
11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных
средств (ст. 38 БК РФ). Бюджетные средства выделяются в распо-
ряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не
обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств,
являются нарушением бюджетного законодательства РФ.
5.2. Понятие бюджетного права
Использование бюджета в социально-экономическом развитии государства предопределяет наличие социальной группы правовых
норм, регулирующих возникающие в связи с этим отношения. Такие
юридические нормы образуют один из разделов финансового права —
«Бюджетное право Российской Федерации», который включает несколько финансово-правовых институтов. Они регулируют общественные отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования бюджетов как составной части финансовой
системы. Из сказанного выше следует, что
бюджетное право Российской Федерации — это совокупность фи-
нансово-правовых норм, регулирующих общественные (финансо-
вые) отношения, возникающие в связи с образованием, распределе-
нием и использованием государственного и местных бюджетов на
территории России.
Отношения, возникающие по поводу образования, распределения
и использования бюджетных фондов, составляют предмет бюджетного права. Входящие в предмет бюджетного права отношения весьма разнообразны по содержанию, что обусловлено многозвенностью
бюджетной системы, ее связью со всеми структурами общественного
производства и распределения. Таким образом,
80
Особенная часть. Раздел I. Правовое регулирование бюджетных отношений в РФ
бюджетные правоотношения представляют собой финансо-
вые правоотношения государства на федеральном, региональ-
ном (субъектов Федерации), местном уровнях с государствен-
ными, акционерными и иными предприятиями, и организа-
циями, а также с населением по поводу формирования и ис-
пользования соответствующего централизованного фонда де-
нежных ресурсов.
В круг бюджетных правоотношений входят отношения, связанные:
(1) с установлением бюджетного устройства и бюджетной сис-
темы РФ;
(2) установлением структуры доходов и расходов бюджетной си-
стемы РФ и распределением их между бюджетами разного
уровня;
(3) разграничением бюджетной компетенции между Российской
Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;
(4) организацией бюджетного процесса, т.е. установлением по-
рядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения
бюджетов, а также составления, рассмотрения и утверждения
отчетов об исполнении соответствующих бюджетов;
(5) организацией контроля за исполнением бюджетов.
Каждая из указанных групп бюджетных отношений включает
совокупность более конкретных отношений, причем все они взаимосвязаны. Не могут реализовываться отношения по установлению
структуры доходов и расходов бюджетной системы без отношений
по установлению самой этой системы. В свою очередь, и те, и другие отношения не могут быть реализованы без определения компетенции государственных органов по установлению бюджетной системы и структуры доходов и расходов бюджета соответствующего
уровня.
Перечисленные группы общественных отношений, урегулиро-
ванные нормами бюджетного права, становятся бюджетными правоотношениями, которые возникают в процессе бюджетной деятельности по образованию, распределению и использованию бюджетов. Их особенность заключается в том, что круг их субъектов
более узкий по сравнению с субъектным составом иных финансовых правоотношений.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]